Turismo de Calidad y Experiencia Normativa

Introducción
Desde una perspectiva sistémica y moderna podría decirse que las normas de Calidad configuran un sistema normativo ya que participan de las características de completitud, independencia y coherencia que estos requieren[1], no obstante y desde una perspectiva Kelseniana quedarían fuera de consideración de los sistemas jurídicos en la medida que sus enunciados carecen de elementos coercitivos.
Lo que trataremos de graficar en el presente trabajo es que la precedente afirmación requiere de ciertas consideraciones y reservas; para ello recorreremos el espinel del denominado Sistema Argentino de Calidad Turística para luego abordar la relación entre enunciados de uno y otro universo.

SACT (Sistema Argentino de Calidad Turística)
El SACT es una propuesta metodológica que puede ser adecuada y aplicada a las disímiles realidades y características de cada destino y sus correspondientes grupos sociales. Se trata de un grupo de herramientas que se adaptan a un determinado perfil del destinatario y sus componentes respecto de su nivel de inmersión en la cultura de la calidad.
El SACT es una estrategia llevada a su nivel operativo, orientada hacia la difusión de la calidad tanto en la prestación de servicios como en el cuidado ambiental, a través de la promoción de prácticas efectivas para el uso racional de los recursos.
Sus objetivos se plantean en dos niveles:
· Desarrollar la competitividad del sistema turístico argentino a través de estándares internacionales de calidad, preservando la sustentabilidad social, económica, cultural y ambiental;
· Implementar entre los actores del sistema turístico nacional un modelo de gestión por resultados mediante el diseño de procesos que respondan al cumplimiento de las misiones institucionales y que puedan ser evaluados fácilmente por los usuarios.

Las herramientas, programas o propuestas de sistemas de gestión de calidad[2] que se plantean no son constituyen un conjunto pétreo sino dinámico e inclusivo, que puede adaptarse a las necesidades de destinos, sectores y productos.
En este esquema el cuadro que conforma el SACT se presentaría de la siguiente manera:

Beneficiarios
· Destinos: espacios geográficos que poseen un atractivo tal capaz de generar la necesidad de movilizar a las personas hacia ese lugar, invirtiendo un gasto en el lugar del pernocte. Las herramientas SACT para destinos buscan implantar la cultura de la calidad y la mejora continua desde una perspectiva integral, favoreciendo la estructuración del destino y la coordinación público – privada en pos del beneficio general.
· Sectores: agrupamientos de actividades productivas que por sus características generales, comparten un mismo rubro. Por ejemplo: hotelería, gastronomía, transporte, etc.
· Productos: aquellos conformados por un conjunto de atributos, valores, símbolos y/o contenidos susceptibles de ser puestos en mercado para satisfacer una experiencia o vivencia deseada por el cliente. La implementación de las herramientas SACT permitirá fortalecer sus sistemas de gestión de manera integral y diferenciarse a fin de mejorar su capacidad de comercialización y competitividad.

Niveles:
Los niveles de aplicación de la cultura de la calidad son:
· Nivel Inicial: es el primer estadio del proceso de inmersión en la cultura de la calidad. Este nivel estará recomendado para aquellos beneficiarios que comienzan a desandar el camino de la calidad por primera vez. En estos casos, será necesario facilitar una sensibilización inicial a partir de la cual se establezcan los niveles mínimos de comprensión de los temas y criterios vinculados con la gestión de la calidad. Implica la facilitación de las metodologías y herramientas del SACT de forma asistida y bajo un continuo seguimiento de parte de equipos técnicos, que aseguren la correcta implementación de la herramienta correspondiente.
· Nivel Avanzado: a este segundo nivel podrán acceder aquellos beneficiarios que ya están trabajando en procesos de estandarización y sistematización de sus procesos de gestión, pero que por el nivel de maduración de sus sistemas de gestión de la calidad, están preparados a avanzar hacia el cumplimiento de nuevos requisitos. En esta instancia, si bien los procesos de mejora continua ya han comenzado, el objetivo de la implantación de las herramientas de este nivel de inmersión será el de fortalecer y consolidar estos procesos de ordenamiento de la gestión y mejora continua.
· Nivel de Excelencia: a este último nivel del SACT accederán aquellos actores que poseen sistemas de gestión de la calidad consolidados y que pueden demostrar efectivamente la instauración y funcionamiento de sus sistemas de calidad.

Herramientas[1]

SIGO
El SIGO fue diseñado por expertos en gestión de la calidad de la Secretaría de Turismo de la Nación y la Cámara Argentina de Turismo, especialmente orientado a las MIPYMES. Si bien toma el modelo del Sistema LAJACONET (Latin American - Japan Consulting Network), ha desarrollado una lógica propia que lo convierte en un sistema de gestión sistémico basado en los valores humanos.
El Sistema Inicial de Gestión Organizacional – SIGO, tiene como objetivo fundamental apoyar a los micro, pequeños y medianos empresarios turísticos para conducir la dirección de sus negocios hacia la modernización, mediante la adopción de sistemas de gestión y estándares de calidad y servicio de clase mundial, a fin de satisfacer las necesidades de sus clientes internos y externos, y alcanzar una mayor rentabilidad y competitividad.
El SIGO se orienta principalmente a mejorar y resolver cinco aspectos básicos de la operación de las empresas turísticas:
· Liderazgo: todo cambio organizacional comienza por el liderazgo. La adopción de un nuevo sistema de gestión en las empresas implica el compromiso del propietario o gerente, quienes serán capacitados para desplegar el sistema dentro de la empresa.
· Desarrollo Humano: creando las condiciones necesarias para que el personal libere su potencial y haga contribuciones significativas, impulsando a la empresa a alcanzar y mantener su nivel de competitividad.
· Procesos: aplicando una metodología para resolver los problemas operativos, se obtiene una clarificación de los procesos de la empresa, favoreciendo la integración y evitando el desperdicio.
· Sistema de Gestión: aplicando un modelo que permita a las empresas un direccionamiento claro y un conocimiento amplio de qué esperan sus clientes; promoviendo una adecuada planificación y la definición de objetivos claros para todos los que trabajan en la empresa.
· Sistema de Información y Diagnóstico: Desarrollando un tablero de comando que permita conocer la situación de su entorno y de su condición interna, mediante la construcción de indicadores que sirvan de guía y permitan alinear los diferentes tipos de mediciones que cada área tiene e integrarlos en un sistema de información, con el cual el empresario pueda tomar las decisiones adecuadas y establecer las políticas o directrices del negocio.

BUENAS PRÁCTICAS
Este programa es producto de un acuerdo entre la Secretaria de Turismo de la Argentina y la Secretaria de Estado de Turismo y Comercio de España.
Basado en una serie de manuales sectoriales el Programa Buenas Prácticas en Destinos es una metodología que está basada en la gestión del espacio físico y de la prestación del servicio, evitando conceptos y enfoques excesivamente técnicos por cuanto está dirigido a empresas y prestadores de pequeña y mediana envergadura.
El carácter facilitador del BBPP permite acceder o emprender el camino hacia la implantación de sistemas de certificación de la calidad y se complementa con la perspectiva de destino turístico con la que está estructurado, contribuyendo a la vertebración de los sistemas de información, coordinación y actuación público-privada.
El Programa Buenas Prácticas en Destinos tiene como objetivo fundamental aumentar la competitividad del destino, mediante la iniciación a los diversos subsectores beneficiarios, en la gestión de la calidad.
La creación de conciencia de servicio entre los actores turísticos se concreta a partir de la metodología y el uso de herramientas especialmente diseñadas desde una visión holística del destino.
Hasta el momento se han implementado en Tilcara y Purmamarca, la comarca Virch/Valdez, San Rafael, Las Heras, Mendoza y el Partido de la Costa.

DIRECTRICES
La directriz es una pauta voluntaria de acción que bajo la forma de recomendaciones y especificaciones técnicas extraídas de la experiencia y de los avances tecnológicos y científicos, se adapta a múltiples realidades. En términos de calidad constituyen un referencial que se acompaña con un sistema de autodiagnóstico y un Manual de Aplicación. Limitado a un producto determinado, hasta el momento se han desarrollado 3 Directrices de playas, termas y accesibilidad en hoteles.
En tal sentido, el diseño y posterior aplicación de Directrices en el sector Turismo procura alcanzar los siguientes objetivos:
· contribuir a garantizar la calidad ambiental, social y cultural, y la calidad del servicio, solucionando problemas y atenuando impactos a partir su implementación;
· establecer pautas específicas para la gestión de la calidad y la gestión ambiental de cada sector de actividad seleccionado;
· proveer un marco de referencia para la optimización en la prestación de servicios;
· promover el desarrollo de sistemas de calidad que contemplen de manera integral la satisfacción del usuario, la seguridad en el trabajo y la preservación de los recursos naturales, culturales y el respeto a la comunidad anfitriona;
· establecer pautas de acción para las intervenciones físicas en el territorio;
· proponer acciones de concientización de los diversos actores involucrados en la actividad;
· mejorar la calidad de productos y servicios, permitiéndole mantener y/o actualizar los estándares alcanzados a lo largo del tiempo.

PROGRAMAS PARA LA GESTION DE LA EXCELENCIA
Constituido por tres niveles, donde el último equivale haber alcanzado el Premio Nacional de la Calidad
Esta serie de programas son el resultado de un convenio de colaboración suscripto en el 2003 entre la CAT y la Fundación Empresaria para la Calidad y la Excelencia (FÚNDECE), y mas tarde, en agosto de 2004, en el marco de este Convenio, firmó con la Fundación Premio Nacional a la Calidad (FUNDAPRE)[2], un nuevo acuerdo a fin de desarrollar de manera conjunta un Modelo de Gestión de Excelencia para Empresas de Turismo.
Hasta el presente si bien varias empresas han participado de los dos primeros niveles solo un prestador (el Hotel Intercontinental) ha alcanzado la máxima distinción.

NORMAS SECTORIALES
Habiendo desarrollado un acuerdo estratégico con el Instituto Argentino de Normalización – IRAM[3], orientado a mejorar la calidad de los servicios turísticos, desarrollando una serie de normas sectoriales que contemplen no solo el sistema de gestión sino también la preservación del medio ambiente y la seguridad.

Durante el primer año de se desarrollaron las siguientes normas:


Comisión
Grupo de Trabajo
Normas a estudiar
Alojamiento turístico

Hotelería

IRAM-SECTUR 42200 Hotelería
Bed & Breakfast
IRAM-SECTUR 42220 Bed & Breakfast
Cabañas

IRAM-SECTUR 42210 Cabañas
Áreas Naturales
Áreas Naturales Protegidas
IRAM-SECTUR 42300 Áreas Naturales Protegidas
Turismo aventura y ecoturismo
Senderismo y
Montaña
IRAM-SECTUR 42500
Senderismo y Montaña

IRAM-SECTUR 42510
Alta Montaña
Cabalgata y Cicloturismo
IRAM-SECTUR 42520 Cabalgata

IRAM-SECTUR 42530 Cicloturismo
Rafting y
Canotaje
IRAM-SECTUR 42540 Rafting

IRAM-SECTUR 42550 Canotaje
Gastronomía
Restaurantes
IRAM-SECTUR 42800 Restaurantes

Durante el año 2008, las normas que se desarrollarán son:

Comisión
Grupo de Trabajo
Normas a estudiar
Turismo aventura y ecoturismo

IRAM-SECTUR 42560 Navegación turística con embarcaciones a motor
IRAM-SECTUR 42570 Excursiones todo terreno

IRAM – SECTUR 42701 Especialista en rafting
IRAM SECTUR 42702 Especialista en canotaje
IRAM SECTUR 42703 Especialista en cabalgata
IRAM SECTUR 42704 Especialista en cicloturismo
IRAM SECTUR 42705 Coordinador de Turismo Estudiantil
Alojamiento turístico
Alojamientos
Para-Hoteleros
IRAM-SECTUR 42230 Hostels
IRAM-SECTUR 42240 Campamentos
IRAM-SECTUR 42250 Alojamiento de Turismo Rural
Museos
Museos
IRAM-SECTUR 42400 Museos
Eventos
Eventos
IRAM SECTUR 42900 Organización de eventos


CLUBES DE EXCELENCIA
Pensado para aquellos prestadores que deciden acceder a conformar un cluster único, donde podrán poner en práctica los principios del asociativismo buscando cooperar para el desarrollo de economías de escala en todas las fases de la cadena de valor.
Los Clubes de Excelencia que se conformen permitirán la creación de un producto con un distintivo de calidad que los identifique como una oferta única capaz de brindar a los turistas una plena satisfacción de sus expectativas.
Este distintivo de calidad, les permite además desarrollar y sostener sus estrategias de marketing y comercialización para mejorar su posicionamiento y favorecer su competitividad en el mercado.

Normas Jurídicas y Normas de Calidad
Como adelantáramos en la introducción está claro que desde un sentido amplio normas jurídicas y normas de calidad participan del mismo universo en tanto constituyen casos de uso prescriptivo del lenguaje.[4]

Sin embargo sus diferencias no son pocas. Ambas parten de presupuestos distintos. Las normas jurídicas mas allá de su causa, surgen para completar el sistema, su presupuesto es que no haya una norma con el mismo objeto y alcance independientemente de su carácter reactivo, preventivo o tutelar; en cambio las normas de calidad parten de otro supuesto y es que las normas jurídicas existen y se cumplen, y donde el valor “calidad” cumple una función de plus, de valor agregado al que se llega por adhesión.

Lo mismo podríamos afirmar acerca del origen. Las normas jurídicas pueden surgir de una necesidad política, administrativa, social, etc. pero siempre es el órgano administrativo quien la impulsa, sanciona y promulga (sea en forma expresa o tacita), las normas de calidad en cambio se plantean desde la necesidad de una parte interesada e involucrada directamente con la actividad que se trate.

Ahora bien, si partimos del concepto que una norma jurídica es una pauta de conducta obligatoria emanada de autoridad competente notaremos que poco tiene que ver con la idea de norma de calidad. Estas constituyen un documento establecido por consenso y aprobado por un organismo reconocido que establece, para usos comunes y repetitivos, REGLAS, CRITERIOS O CARACTERÍSTICAS para las actividades o sus resultados, procurando la obtención de un nivel óptimo de ordenamiento en un contexto determinado.

Las normas de calidad entonces, para que puedan considerarse tales se deben aprobar por consenso, consenso que no se expresa necesariamente en un determinado quorum sino en la voluntad de trabajo conviviendo con las diferencias que puedan suscitarse dentro de los limites que marcan los organismos reconocidos y capaces de liderar este tipo de construcciones técnicas y en conjunto con todas las partes interesadas del propio sector turístico.

Los actores y procesos para la elaboración de normas jurídicas variarán según se trate de una reforma constitucional, una ley, un decreto, una resolución o una circular. En cambio en la elaboración de normas de calidad hay tres actores que siempre deben estar representados: productores, consumidores y los intereses generales. En cuanto a los procedimientos si bien podrán variar según se trate de normas de alcance nacional o internacional seguramente atravesarán las cinco etapas clásicas de elaboración:
A) Reunión de antecedentes
B) Formación del grupo de trabajo que habrá de construir la norma a lo largo de un tiempo determinado
C) Validación interna
D) Apertura a discusión pública
E) Aprobación definitiva
F) Difusión

En lo que se refiere al alcance, mientras las normas jurídicas están dirigidas a toda la sociedad, son vinculantes, casuísticas y según del tipo de norma que se trate: generales, oponibles y presumiblemente conocidas por todos. Por su parte las normas de calidad están orientadas a un solo sector, son especificas y siempre acotadas o bien a sistemas de gestión; productos, procesos, servicios, competencias laborales o simplemente pueden constituirse como un mero referencial terminológico.

Finalmente, mientras las normas jurídicas son obligatorias, las de calidad son voluntarias. Y así éstas ultimas requieren de la adhesión a un determinado proceso de implementación que eventualmente podrá derivar (o no) en una certificación.

Confluencias

De lo expresado surge, que si bien pueden existir confluencias entre normas que son de distinto tipo, en verdad conceptualmente son muy distintas; las normas de calidad no pretenden llenar vacíos legales ni mucho menos tornarse en obligatorias. Sin perjuicio de lo cual es necesario reconocer que en la practica el grado de cruzamiento es tal que muchas veces el limite se presenta sumamente difuso.

Una primera situación se da como fenómeno de complementariedad, es decir cuando la norma jurídica impone el cumplimiento de una norma de calidad como parte de un menú de requisitos. Por ejemplo la Resolución 858 del 2007 en su art. 7° expresa: “Todas aquellas Agencias de Viaje que deseen ser admitidas en la Sección Especial del Registro de Agentes de Viaje conforme lo establece el Artículo 1º de la presente, deberán presentar ante este organismo constancia de la certificación de su sistema de Gestión de Calidad y/o Ambiental, cuyo alcance debe incluir los procesos principales para prestar los servicios turísticos ofrecidos.” En otros términos, se establece que para estar en el Registro oficial de Agencias de Viajes Receptivas (Registro que también es voluntario) y acceder así a los beneficios de promoción y asistencia técnica, es necesario acreditar una certificación internacional. Obsérvese que no indica cual ni establece sobre que procesos pero lo deja si, establecido como condicionante del cumplimiento de acceso a la norma jurídica.

La segunda situación es la que identificamos como de referencia cruzada donde pueden darse dos posibilidades o bien las normas jurídicas incorporan elementos propios de las de calidad o bien las normas de calidad incorporan referencias a normas jurídicas.
Un ejemplo del primer caso podemos hallarlo en la Resolución 228/05 de Clasificación de Alojamientos Turísticos de la Provincia de Río Negro donde su art. 39 expresa que:
“El sistema de puntaje esta constituido por tres componentes a saber:
parámetros edilicios, equipamiento y servicios, los cuales tienen una importancia relativa en el puntaje final de aproximadamente: 50%, 30% y 20%, respectivamente.-
Se aplicarán los siguientes principios generales:
1) A los efectos de lo normado en este Artículo entiéndase por:
a) Indicador de Calidad: es el conjunto de parámetros adicionales a los requisitos mínimos que se consideran una mejora respecto de éstos y que otorgan puntaje adicional que se establece como un incremento proporcional sobre el puntaje básico del requisito”
En este esquema, la voluntad del legislador pretende evitar una plantilla clasificadora de carácter pétreo y basada solo en criterios de infraestructura aplicable a la categorización de alojamientos; suplantándola por un sistema mucho más dinámico que permita un aggiornamiento y fiscalización periódicos mediante una tabla de puntaje integral y donde los criterios de calidad puedan aportar un diferencial.

Como ejemplo de la segunda alternativa presentamos entonces la redacción de la Norma IRAM/SECTUR 42520 destinada a la prestación del servicio de Cabalgatas; aquí la norma de calidad expresa:
“4.1 Organización
La organización debe:
a) identificarse con un nombre o razón social;
b) disponer de un domicilio, para la recepción de documentación del cliente, teléfono, correo electrónico y sitio web, que facilite la tramitación de reservas, contrataciones, gestión de reclamos y, procesamiento y archivo de la documentación correspondiente a la actividad;
c) designar un responsable técnico con conocimiento de la actividad que puede ser el mismo titular de la organización;
d) disponer de clave de identificación tributaria otorgada por autoridad competente;”
Como es presumible desde el punto de vista estrictamente técnico, este último requisito es redundante ya que la norma de calidad, como lo venimos comentando, parte del supuesto de que se cumplen todos los requerimientos legales. Sin embargo en una realidad heterogénea con altos índices de informalidad no es raro (y hasta comprensible) que el grupo de trabajo que se ocupo de la actividad haya considerado útil y necesario hacer dicho señalamiento.

Finalmente podemos anotar una relación singular, cual es la de simbiosis y aquí nos remitimos a la constitución de un Grupo de Trabajo para la elaboración de Técnicas Legislativas[5]. Donde se pretende establecer los requisitos de calidad necesarios para la redacción de textos normativos legales. La intención de esta norma consiste en que, al cumplirse sus requisitos, un texto normativo se presente: claro, preciso, conciso y lógicamente compatible con el sistema jurídico vigente. Gráficamente:
“Economía de normas
Debe verificarse que se ha utilizado la menor cantidad posible de normas. Ejemplo: un sistema de dos normas que establezca que ‘los perros de menos de dos años deben tener collar’ y también que ‘los perros de dos años o más deben tener collar’ puede reemplazarse sin alterar el resultado, por una sola norma que diga: ‘todos los perros deben tener collar’.”

Conclusión

El turismo argentino ha sabido priorizar la calidad desde distintos ángulos consagrándola con foco en la satisfacción de la demanda nacional e internacional como principio rector en la Ley Nacional de Turismo[6], presentándola como eje estratégico a la hora de formular el PFETS 2016 (Plan Federal Estratégico de Turismo Sustentable[7]) institucionalizándola en la estructura orgánica de la Secretaria de Turismo de la Nación[8] y como protagonista exclusiva en el actual SACT (Sistema Argentino de Calidad Turística)

Como vimos este Sistema, práctico pero a la vez complejo, constituido por un conjunto de herramientas pensadas para distintos destinos, prestadores y realidades implica un trabajo de sensibilización y cambio cultural que requiere de la voluntad y consenso de los destinatarios finales.
Por ello las normas de calidad no tienen por objeto cubrir lagunas ni resolver ambigüedades jurídicas.
Sin perjuicio de ello es necesario reconocer el estrecho vínculo que se da entre normas jurídicas y normas de calidad muchas veces justificado políticamente en virtud de la flexibilidad y adaptación de estas últimas.
Creemos entonces que si la propuesta oficial se orienta a presentar la calidad no solo como una inversión de gestión o un diferencial de marketing sino también como un elemento de inclusión social la relación mas deseable tiene que apuntar a una forma de complementariedad no invasiva donde ambos tipos de normas se retroalimenten en aras del crecimiento sectorial y la tutela de los derechos del consumidor


[1] Cada una de las empresas que participan del Sistema recibe una placa de identificación visual y participa de los beneficios de promoción (Directorio de empresas, catalogo de programas, asistencia técnica, etc.

[2] FUNDAPRE fue creada el 15 de marzo de 1993 de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 24.127, sancionada en agosto de 1992. En su Art. 8 la Ley establece que la Administración del Premio Nacional a la Calidad para el sector privado, “será ejercida por una fundación creada con ese objeto por esta Ley”. Es el Ministerio de Economía de la Nación la autoridad de aplicación del Premio.

[3] El IRAM (Instituto Argentino de Normalización y Certificación) es una asociación civil sin fines de lucro, reconocida por la legislación nacional como el organismo nacional para las actividades de normalización. www.iram.com.ar

[4] Introducción al análisis del Derecho. Carlos S. Nino – Editorial Astrea 2da. Impresión Bs. As. 1984
[5] NORMA IRAM Nº 30701
[6] Ley Nº 25.997 Art.
[7] 2016.turismo.gov.ar
[8] Decreto Nº 1635/2004

[1] Introducción a la metodología de las Ciencias Jurídicas y Sociales.– Alchourron Carlos E. y Bulygin Eugenio. Editorial Astrea 2da edición 1993
[2] Esta última denominación es la técnicamente más apropiada, no obstante se evita para no generar confusiones con el sistema general.