Introducción
Somos de la idea que el Turismo representa muchísimo para el desarrollo estratégico de cualquier Estado. Creemos que su difusión y concienciación debe estar presente tanto en la educación formal como no formal; dicho lo cual nos abocaremos al tema de la enseñanza legal en el nivel superior y orientada a los alumnos de Turismo.
Desde una perspectiva histórica no es errado afirmar que los programas de Turismo en América Latina en general y en nuestro país en particular son más o menos recientes y por lo tanto su reflexión está, desde el punto de vista científico en estado embrionario. Tan reciente es, que la UBA no ha podido aún (o no ha querido, o no la han dejado) incluir una oferta académica de carácter universitario[1]. El primer dilema de la carrera turística (y que aún se discute) ha sido si se debía plantear una licenciatura en Turismo que contuviera los conocimientos de Hoteleria, o si se trataban como dos licenciaturas distintas con un tronco común; no es el objeto del presente dilucidar semejante enigma, pero sí es importante subrayarlo ya que incide directamente en los contenidos de la materia jurídica que se pretenda introducir.
Tampoco está demás aclarar que previa a cualquier discusión y por razones de mercado las Universidades, se vieron ante la disyuntiva de incorporar a sus Facultades o Departamentos las carreras vinculadas a la industria de la hospitalidad. La segunda pregunta entonces fue: ¿Dónde? Así algunas universidades, optaron por una perspectiva humanista y las agregaron a sus facultades de ciencias sociales[2]. Otras, desde una visión más técnica se inclinaron por anexarlas a su departamento de Demografía[3], o bien al departamento de Geografía[4]. Las más recientes decidieron crear departamentos o facultades autónomas[5], otras sujetaron su ubicación a causas estructurales[6]. Y finalmente, hubo instituciones que desde una interpretación más cercana a lo empresarial las ubicaron en el ámbito de las Ciencias Económicas[7]; situación que dicho sea de paso coincide con la definición política de nuestro país[8].
Pero si era un problema ubicar la carrera de Licenciado en Turismo dentro de una Facultad, no era menos problemático ubicar una materia de Derecho dentro de las respectivas Licenciaturas (En Hoteleria y/o Turismo)
Desde los inicios del planteo curricular se vio como obvio, que no podía estar ausente la materia normativa que completara la visión del futuro profesional, con el marco regulatorio del sector. Y si bien, con algún acierto, en general se coincidió en que este saber debía ubicarse en el último o ante último año de la carrera, no siempre se trabajó sobre las cuestiones fundamentales sobre las que debiera basarse toda asignatura, es decir: ¿Qué se enseña?, ¿Cómo se enseña? y ¿Para qué se enseña?.
De allí que hasta hace unos años no fuera extraño tomar un programa de cualquier universidad y verificar que los ejes temáticos del mismo eran una suerte de curso de derecho civil, resumido y acelerado con algunas referencias a las leyes de hoteleria y agencias de viajes. Nada más contradictorio ni alejado de los contenidos, habilidades y valoraciones que el educando debiera incorporar en esta etapa de su formación. La idea subyacente pareciera haber sido: “Debe haber una materia de Derecho, no sabemos bien cómo o para qué; que el contenido lo ponga el Abogado que la dicte” y así es como hemos visto el dislate de ver alumnos de Turismo tratando de dilucidar el grado de los derecho habientes dentro de una sucesión compleja, o cuestionándose las diferencias entre el divorcio y la separación de hecho y otras lindeces por el estilo. La experiencia, así planteada, demás está decirlo ha resultado frustrante para todos.
No resulta difícil pensar que este problema hubiera podido evitarse si se hubiesen tomado como referencia experiencias pedagógicas similares y ya probadas; como por ejemplo la de los docentes de derecho dentro de carreras de ciencias económicas y viceversa que hace tiempo debieron trabajar superando este tipo de obstáculos en aras de una visión integradora.
El Derecho no es una panacea que resuelve todos los males del sector, sin embargo los atempera, los modula, los canaliza y en este sentido, por tratarse de una actividad transversal como lo es el Turismo, bueno es, que la materia esté al cierre de la formación académica. El derecho será motor o traba según como sepamos construirlo todos los ciudadanos que participamos de él.
¿Qué se enseña?
Superada la etapa de diagnóstico se plantearon dos cuestiones: 1) ¿Existe una materia a la que podamos denominar: “Derecho Turístico” o simplemente nos hallamos frente a una de las tantas actividades que requieren de una cierta regulación específica. Y, seguidamente 2) ¿Desde qué contenidos debiera partir el planteo mismo de la materia?
Para el primer interrogante algunos autores, (siguiendo seguramente la línea de pensamiento sajona del Travel Law) arriesgaron la primera hipótesis centrándose en el actor “agente de viajes” como generador principal de nuevas figuras contractuales, así Puig y Vitta[9] pudieron afirmar la existencia de un “... Derecho Turístico que ya no se siente encuadrado en los moldes tradicionales del derecho civil o comercial y que solo parcialmente es receptado por el derecho de la navegación en sus dos especies aérea y marítima.”; no obstante creemos que para definir la autonomía de una rama del derecho es necesario descubrir si los principios que la informan son axiológicamente originales como para constituir una construcción jurídica sistemática, completa y cerrada, haciendo innecesario recurrir a principios de otra rama[10].
Como puede apreciarse el debate, que aún sigue abierto, va más allá de una veleidad academicista, ya que según se opte por una u otra postura condicionará también el desarrollo curricular.
La segunda cuestión también tuvo respuestas disímiles;
1) algunos entendieron que debían asumir que los alumnos contaban o debieran contar con una sólida formación cívica que permitiera entrar de lleno en las distintas acepciones del derecho;
2) otros plantearon que si bien esto era lo que “debía ser” no era lo que en el aula se percibía y que por lo tanto la propuesta era “recuperar” el conocimiento que permitiera enmarcar la actividad. Es decir, mal puedo desarrollar y exponer el tema del “Derecho” cuando el estudiante carece de las nociones elementales de “Estado”, “Nación”, etc..
3) una minoría (quizás más presionada por una carga horaria limitada que por necesidades académicas curriculares) se inclinó por ir directamente al núcleo de los contenidos, mencionando quizás en el proceso pero dejando librado a la iniciativa del estudiante el trabajo de reconstruir o incorporar los conceptos básicos.
¿Cómo se enseña?
Salvando aquí del debate pedagógico sobre si los contenidos determinan o no la metodología; admitamos si, que al menos la condicionan. Tres son a nuestro criterio los factores que coadyuvan a la forma de enseñar:
A) La formación docente; la materia dictada por abogados padece las virtudes y defectos de la formación de éstos ya que los cursos de especialización sobre Turismo y Derecho son escasos, cuando no nulos; sin poder lógicamente satisfacer esta demanda con propuestas extranjeras que son, obviamente acordes a las legislaciones propias de los países oferentes.
B) Lo institucional. En un sentido estructural en dos niveles;
1) Desde el nivel macro las variables que pueden ser:
i. “carga horaria”,
ii. “incumbencias”,
iii. “Nivel” (Universitario o Terciario Universitario) van a obrar de filtro y selección a la hora de establecer prioridades curriculares y
iv. “Ubicación” de la carrera respecto de la Facultad o Departamento de la cual depende. Dicho de otra forma: si la Licenciatura en Turismo depende de un departamento o facultad de Ciencias Naturales los contenidos de las materias en general y las jurídicas en particular podrán ser diferentes de otra que dependa de un departamento o facultad de Ciencias Económicas.
2) “La cultura institucional” también aporta a que la materia no pueda, (o no deba) ser tratada como un compartimiento estanco; sino más bien articularse como engranaje de otras que le son claves en la interpretación global del problema. Así Políticas Turísticas, Turismo Social, Planeamiento, etc. alimentan y se alimentan de la normativa.
C) Lo Político. Los programas no pueden ser una mera producción de laboratorio, o el resultado más o menos lúcido de la experiencia de dos o tres profesionales del área. Han de ser sí, una producción científica y académica pero que refleje y se enmarque dentro de los contornos más amplios de una propuesta política seria, que den al sector el verdadero lugar de “política de estado”, muy por encima de las declamaciones coyunturales y en armonía con las directivas de la OMT a la cual estamos incorporados.[11]
En resumen: Las estrategias que en la práctica hemos podido observar son variadas y merecen considerarse sin dogmatismos, así:
1) Muchos programas europeos en general y españoles en particular han tratado la materia desde las distintas ramas del derecho, por lo que no es raro hallarse frente a un “Derecho Privado del Turismo” o un “Derecho Internacional Público del Turismo”, etc.
2) En nuestro país, siguiendo la tradición de nuestros tratadistas algunos han conformado una Parte General y otra Especial; vale decir que mientras en la primera se dictan los conceptos fundantes de la materia en la segunda se apunta a los temas específicos (hoteleria, agencias, etc.)
3) Algunos docentes se han centrado en la transmisión de las leyes, otros han pensado en el tradicional método de casos y algunos hemos optado por técnicas mixtas.
4) Pero así como es un problema saber desde donde se parte, también lo es saber hasta donde se llega. En algunas propuestas se ha visto la incorporación de tópicos comerciales complejos como el de los “Tiempos Compartidos”; que si bien es cierto están estrechamente vinculados al fenómeno turístico, no lo es menos que obligan a largas consideraciones jurídicas para poder ser comprendidos en su totalidad. En otras se ha visto con preocupación la ausencia de temas como “Patrimonio Natural y Cultural” por entender que estos “excedían” lo requerido para la formación profesional, opinión con la que nos permitimos disentir por considerar que se trata de uno de los ejes de la materia donde precisamente cuadran todas las nociones de “sustentabilidad”.
¿Para qué se enseña?
Lo primero en la intención es lo último en la ejecución, decían los antiguos. La respuesta al para qué, generalmente está contestada en aquello que algunos pedagogos denominan “objetivos”, sin embargo la mayoría de las veces su formulación resulta tan abierta y general que muchas veces puede acusársela de ambigua.
¿Quién hace este primer planteo? ¿Quién marca los objetivos de cada materia?: La Universidad ¿cómo? Consensuandolos con el docente, con el especialista (o al menos así debiera) ¿dónde? En el plan de la materia primero y en las incumbencias generales después ¿por qué? por delegación.
Con dudosa técnica legislativa la ley 24.521 de Educación Superior en su Art. 42 al hablar de “competencias” delega la fijación de éstas en las instituciones universitarias. Esto ha producido un aquelarre de superposiciones con otras carreras (por ejemplo de Guías) o confusiones (por ejemplo entre Lic. en Turismo y Lic. En Hotelería) Dificultad que solo podría hallar su limite si la carrera fuera declarada de “interés público”. Este status obliga tanto al Ministerio de Educación como al Consejo de Universidades a determinar las incumbencias profesionales de la carrera que se trate. Dando así, parte a la CONEAU (Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria) en la calificación institucional, de esa forma se anularían ofertas académicas distorsivas y se valorizaría la profesión a partir de aquellas propuestas que posean el minimun de calidad requerida. (Es por ello que, no obstante la carga que significa para los privados la supervisión estatal, varias Universidades vienen bregando para que la carrera sea declarada de “interés publico”)
Expresados verbalmente los objetivos más o menos comunes (ni exclusivos ni excluyentes) que surgen de los distintos programas son:
Cognitivos:
1) Dominar los conceptos básicos del Derecho.
2) Relacionar los distintos tipos sociales con los marcos jurídicos de cualquier emprendimiento
3) Analizar casos jurisprudenciales
Procedimentales:
4) Diagnosticar el régimen de responsabilidad frente a situaciones particulares
5) Decidir entre apelar al sistema judicial y/o a los sistemas alternativos de solución de conflictos.
6) Aplicar y cooperar en la confección de las distintas modalidades contractuales del sector.
Valorativos
7) Interesarse por el patrimonio natural y cultural
8) Trabajar interdisciplinariamente
9) Respeto por las normas
Del otro lado del banco, los estudiantes también tienen su percepción sobre las distintas respuestas a este interrogante. En las encuestas anuales que solemos realizar en los cursos (siempre muy significativas) suelen darnos algunas pistas:
A) Para la vida
B) Para completar mi formación profesional,
C) Para poder determinar cuando necesitaré de un abogado o no,
D) Para poder contar con otra herramienta de gestión,
Como se ve y pese a la generalización, instituciones y alumnos no están (al menos sobre este punto) demasiado distanciados. Efectivamente el conocimiento cívico es útil y necesario en cualquier instancia de la vida ciudadana pero dentro de las carreras de Turismo adquiere un valor instrumental ineludible.
Así, una actividad que pretende ser modelo e impulsora del desarrollo lleva implícito el respeto por el marco regulatorio que la contiene. No porque (como dijimos al inicio) este vaya a resolver todos sus problemas, pero si porque cualquier actividad que se maneje con “reglas de juego claras” tiene mayor oportunidad de crecimiento y generar inversión.
Nuestra Propuesta
Es sencilla y se basa en dos ejes: Integración e Investigación.
ü Creemos que debe hablarse de un Derecho Aplicado al Turismo desde una multiplicidad de actores;
ü Que se deben suplir ciertas carencias reales que los estudiantes normalmente “arrastran” del Polimodal y por lo tanto esto requiere de una carga horaria promedio;
ü Que en la medida que se invierta en investigación habrá posibilidad de desarrollar los contenidos de la materia.
ü Que es necesario generar foros académicos y una oferta de cursos que permitan completar la formación docente que requieren los abogados a efectos de brindar un enfoque multidisciplinario;
ü Que el currículo debe, sin perder originalidad e integrarse a la planificación general del Estado y ésta a su vez articularse en las líneas de la OMT.
ü Que debe impulsarse la carrera de Licenciado en Turismo como de “interés público” jerarquizando su nivel de estudios y despejando las zonas grises de sus “competencias”
[1] Durante la gestión de Daniel Scioli como secretario de Turismo se inició un expediente en la UBA pero finalmente no progresó
[2] Por ej.: Caece, Champagnat, Universidad Nac. de Misiones, Universidad Atlántida, etc.
[3] Por ej.: Univ. J. F. Kennedy,
[4] Por ej.: Universidad Nacional del Sur
[5] Por ej.: Universidad de Palermo, Morón, Abierta Interamericana
[6] Por ej.: La Usal ubicó su licenciatura en la Facultad de Historia y Letras y Univ. Nacional de la Patagonia la ubicó en Humanidades en su sede de Usuahia y en Cs. Economicas en su sede de Esquel
[7] Por ej.: Uade, Universidad Nac. de Mar del Plata, Universidad de Belgrano, Univ. De la Marina Mercante, etc.
[8] Ley 25.198/99 y Estatuto de la Ciudad Autónoma de Bs. As. Art. 59
[9] Puig, Adela M y Vitta Juan Pablo. Legislación y contratos turísticos. 2da. Ed. Valletta Ediciones 1998
[10] Aftalión, Marcelo E. Acerca de la pretendida autonomía de las ramas jurídicas. La Ley 16/06/1966
[11] Leyes 19.644/72 y 23.409/86
miércoles, 12 de diciembre de 2007
lunes, 12 de noviembre de 2007
Turismo en la Argentina
Una perspectiva histórica y jurídica
Resumen:
El Turismo como actividad ha tenido y tiene un tratamiento heterogéneo por parte de los estudiosos del derecho. Cronológicamente el mundo jurídico da cuenta del fenómeno considerándolo como una facultad, es decir un derecho. Los abordajes actuales, si bien no prescinden de esta categorización, prefieren enfocarlo desde la consideración económica en general o como simple génesis de nuevas modalidades contractuales. La tendencia a considerar la actividad turística como cuestión de estado requiere entonces de un esfuerzo político normativo y la puesta en común de criterios básicos que sirvan a consolidarla en este sentido.
Palabras clave: Derecho, legislación turística argentina, contratos turísticos, política turística, derecho al turismo
Introducción
El término “turismo” padece de tantas conceptualizaciones como ciencias lo consideran parte de su campo de estudio[1] y también cada ciencia encara dicho tema con prismas propios. Así, si pensaramos al derecho y al turismo como grandes conjuntos de conocimientos advertiríamos que si bien existe una intersección bastante clara donde podríamos ubicar normas específicas como las de hotelería o agencias de viaje etc. también es cierto que se perfilan contornos grises donde la simple aplicación de normas subsidiarias requiere de algunas reservas. Así por ejemplo la responsabilidad por daños que le puede caber al hotelero no es exactamente la misma que la de cualquier comerciante o el rol de intermediario del agente de viajes no tiene no tiene contornos tan claros como en otras actividades.
Es necesario entender que las formas que el mundo jurídico adopta para analizar al turismo, condicionan la lectura e interpretación de dicho fenómeno, como también es preciso saber que el mundo jurídico viene condicionado por un marco histórico, político y económico. Por ello, el presente trabajo pretende acercar una posible respuesta a estos cuatro interrogantes:
a) ¿Cuáles son estos abordajes posibles?
b) ¿Cómo se gestaron históricamente estas visiones?
c) ¿Cuáles son los caracteres de cada una de ellas? Y
d) ¿Cómo se presentan hoy cada una de estas perspectivas?
Los abordajes
Si bien el rango constitucional del derecho al turismo puede inferirse tanto del artículo 33 que menciona los derechos implícitos en armonía con la libertad de locomoción consagrada para todos sus habitantes en el art. 14; desde la perspectiva de las fuentes del derecho argentino (Ley, jurisprudencia, doctrina, etc.) las lecturas posibles desarrolladas hasta el momento, se orientan en tres sentidos, que no son ni exclusivos ni excluyentes; ver al turismo: como facultad, como actividad económica y/o como génesis de nuevas modalidades contractuales.
El Derecho al Turismo:
Admitiendo las cuatro etapas del desarrollo turístico que señalan Lickorish y Jenkins[2]a saber a) Desde el medioevo hasta el siglo XVII b) Del desarrollo de los medios de transporte hasta 1914 c) El período de entreguerras de 1918 a 1939 d) Y finalmente el despegue producido desde 1945 en adelante; consideramos a éste último período como nuestro punto de partida. Podemos decir que en nuestro país históricamente para fines del siglo XIX, no se hablaba de turistas sino de “viajeros”; tema que solo tuvo consideraciones a nivel local o cuando mucho provincial; no así en cambio, ocurrió con el hospedaje, donde algunas normas referidas a la actividad del “posadero” fueron receptadas en nuestro Código Civil (promulgado en septiembre de 1869) y que aún hoy conservan vigencia interpretativa sobretodo en materia de responsabilidad[3]. Esto es así, por que para aquella época y hasta fines de la segunda guerra mundial el turismo existía como fenómeno pero se restringía a las clases más elevadas, el caso del Tigre o Mar del Plata; principal centro turístico del país[4] fue en este sentido un caso paradigmático. Es a mediados de la década del 40 entonces, que el turismo mereció un tratamiento jurídico nacional, el fin de la IIª Gran Guerra, el desarrollo de los transportes y una gran movilidad social presentaban las condiciones necesarias para un desarrollo sostenido. En Argentina se asociaba el derecho al turismo(no sin confusión) con el derecho al descanso reconocido a todos los trabajadores, sobretodo despajes de la sanción de la Constitución de 1949 que contemplaba la “debida recuperación por el reposo” y una suerte de “derecho al bienestar” destinado tanto al trabajador como a la figura familiar, (entendida ésta como unidad económica), consagrando el derecho al descanso libre de preocupaciones “y gozar mesuradamente de expansiones espirituales y materiales que imponen la necesidad de elevar el nivel de vida” [5]en el marco de lo que sociológicamente se conoció en todo el mundo como el “Estado de Bienestar”. Estado que con el impulso del llamado “turismo social” pretendió acercar este beneficio a una clase obrera recientemente industrializada y que debía ser permanentemente subsidiada ya que carecía de recursos suficientes. Se inició pues una nueva experiencia sindical en materia de gestión hotelera y turística como así también se impulsaron, desde el estado distintos proyectos vacacionales como las piletas de Ezeiza, la ciudad de los Niños en La Plata, etc. todos estos, restringidos a los trabajadores como suerte de un espacio propio y en expansión. No existía un organismo ad hoc para encargarse de ésta área sino que fue por medio del Instituto Nacional de Acción Social y la División “Turismo y Vacaciones” de la Fundación Eva Perón[6] que se canalizó material e ideológicamente esta concepción del turismo como facultad.
La ley 14.303 sancionada el 25 de junio de 1954 y destinada a organizar los ministerios, asignaba al de Transporte en la última de sus funciones: “la promoción, planeamiento, organización y atención de los servicios de turismo nacional e internacional”.
Pero lamentablemente el monopolio estatal de estos emprendimientos constituyó al mismo tiempo su fortaleza y debilidad. Con la interrupción constitucional perpetrada en el año 55 por la entonces llamada “Revolución Libertadora” y superado el breve período presidido por el General Eduardo Lonardi; el nuevo titular del Ejecutivo, el General Pedro E. Aramburu o bien congeló la mayor parte de estas iniciativas, o bien fueron deliberadamente desarticuladas. Así, los complejos de Chapadmalal en la costa Atlántica, Embalse Río Tercero en Córdoba y Alta Montaña en Mendoza se transfirieron a la Dirección General Inmobiliaria[7] sin darles una adecuada continuidad.
No obstante, en el transcurso de este gobierno militar se seguía entendiendo el derecho al turismo como subsumido en la idea de descanso laboral y por tanto sujeto a una adjetivación social. El 11 de abril de 1956 el decreto ley 6.325 reorganizó las dirección nacional de Parques Nacionales pasando a depender del Ministerio de Agricultura y transfiriendo las funciones específicas de fomento y organización a la temprana Dirección Nacional de Turismo oficina dependiente como dijimos del Ministerio de Transportes.
En 1957 el decreto ley 8.014 reestructuró el ministerio de Transportes promoviendo la creación de 3 reparticiones centralizadas a saber: a) la de defensa nacional, b) el servicio de informaciones y c) la Dirección Nacional de Turismo y finalmente el decreto ley 12.028 del 1º de octubre de 1957 organizó la Dirección Nacional de Turismo dándole una estructura acorde a sus múltiples funciones e incorporando una comisión asesora que entre otros miembros tendría representantes tanto de la Dirección de Parques Nacionales como de la Comisión Nacional de Museos, Monumentos y lugares históricos. Adviértase desde entonces, la idea de incorporar institucionalmente el concepto cultural y patrimonial a la temática turística.
Para el año 58 divididos los ánimos entre el apogeo de la guerra fría y el crecimiento económico, el gobierno del Dr. Arturo Frondizi asume de la mano de un acuerdo con el justicialismo y un discurso “desarrollista”. La promesa de “despegue” económico de este modelo resultaba sumamente atractiva (una especie de revolución industrial unida directamente a cambios drásticos en los medios de producción) auspiciaba que podía llegar a producir resultados decisivos en un período de tiempo relativamente breve. La idea era impulsar la industrialización (sobre todo de la industria pesada) para que este sector generara un efecto dominó influyendo en el resto de la economía y expandiendo otros sectores antes de que se apagara el ímpetu del sector originario[8]; uno de los sectores influidos, claro está, sería el de la llamada “industria sin chimeneas” En este escenario se decidió blanquear el contenido de los “decretos-leyes” del gobierno de facto y por ley del Congreso Nº 14.574 dar vida y reconocimiento a la Dirección Nacional de Turismo que dependía por aquel tiempo de la Secretaría de Transportes del Ministerio de Obras y Servicios Públicos. El esquema estructural si bien no dista mucho del propuesto por el decreto ley 12.027 deja asentado claramente que el “turismo social” sería solo una “sección” dentro de una problemática mayor. Y éste, tal vez sea el punto de inflexión para marcar una nueva perspectiva.
El Turismo como actividad económica:
Sin mayor consenso y con una sucesión de “planteos” militares a cuestas el 29 de marzo de 1962 el gobierno de Dr. Frondizi fue interrumpido por lo que se conoció como el “interregno” del Dr José María Guido, asumiría luego el Dr. Arturo Illia, hombre austero y legalista proveniente de la línea cordobesa del radicalismo. Illia plantearía un régimen de promoción industrial en el marco de un nuevo “Plan Nacional de Desarrollo muy influido por Raúl Prebisch y la Comisión Económica para América Latina (CEPAL); lamentablemente tampoco Illia completaría su mandato, ya que sería derrocado por el General Juan Carlos Onganía, este nuevo proyecto militar se basaba en una pretendida división de tiempos; es decir que entendía su proyección en términos cronológicos y secuenciales partiendo de un tiempo social, pasando a otro económico y finalmente, llegar al político. El factor económico era dirigido por el ministro de economía de entonces: Adalbert Krieger Vasena que enfocó su cartera hacia una concepción neoliberal cuyo mayor objetivo consistía en alcanzar la estabilidad monetaria. Para mediados de 1968 ya se interpretaba que ingresábamos en la segunda etapa razón por la cual se dictó la ley 17.752 de promoción para la construcción de hoteles de turismo internacional que otorgaba múltiples exenciones y deducciones a aquellos inversores (nacionales o extranjeros) que emplazaran establecimientos en ciudades como Buenos Aires, San Carlos de Bariloche, Parque Nacional Nahuel Huapi, etc. siempre bajo un criterio de “dimensiones” bastante criticado hoy en día.
Onganía a su vez sería sucedido el 19 de junio de 1970 por el ignoto Gral. Roberto M. Levingston. De esta última etapa de la autoproclamada “Revolución Argentina” y ya a fines del año 70 surgirán las leyes de Hotelería 18.828 y la 18.829 que regula la actividad de las Agencias de Viajes. No está demás recordar que en rigor estas no son leyes en sentido formal; ya que aquel golpe militar se distinguió de los anteriores por su declarada vocación a perpetuarse en el poder y por lo tanto estimó que nada le impedía alterar la numeración legal ni le requería apelar a la figura del “decreto-ley”. En ese contexto fue que se dictaron “leyes” que no eran tales, ocasionando un sinnúmero de debates acerca de su interpretación y legitimidad. La opinión de la Corte (fundada en razones de seguridad jurídica y según la postura adoptada desde 1947) se inclinó por afirmar que si el congreso no las derogaba seguían vigentes[9].
Levingston también cayó en desgracia y el 26 de marzo de 1971 la Junta de Comandantes nombró presidente a Alejandro A. Lanusse.
En 1972, la convención de la ONU coronó un proceso iniciado en 1970 para la protección del patrimonio mundial, cultural y natural realizada en Paris e influyó positivamente para que la Argentina (entonces definitivamente en la agonía de la “Revolución”) dictará la ley 19.943 sobre las medidas a adoptarse para prohibir e impedir la importación, exportación y transferencia de propiedad ilícita de bienes culturales adoptando la 16ª Convención de la UNESCO de octubre de 1970. Y actualizando de alguna manera, entre otras, la ley 12.665 de 1940 que en su momento creó la Comisión Nacional de Museos, Monumentos y lugares históricos como así también la vetusta ley 9.080 de 1913 sobre ruinas, yacimientos arqueológicos y paleontológicos. Esta idea de patrimonio sería la culminación mundial de dos hitos[10] 1) La finalización de la primera etapa para salvar los monumentos de Nubia en el Alto Egipto y el Sudán y 2) La Conferencia sobre Medio Ambiente de Estocolmo de 1972; estos hechos forjarían una suerte de conciencia de responsabilidad colectiva que iría evolucionando de lo tangible a lo intangible, del monumento escultórico o edilicio, pasando por la naturaleza, hasta bienes folclóricos, festividades, leyendas, gastronomía etc., etc. Asimismo en octubre del 72 por ley 19.818 se suscribiría la Convención de Bruselas relativa a los contratos de viaje, sin perjuicio de ser ratificada en el ’76; ya entonces, sus considerandos hacían referencia al rol económico y social del turismo..
En 1973 restituido el orden constitucional asumió la presidencia el Dr. Héctor J. Cámpora, que renunciaría al poco tiempo y dejaría su espacio para que pase u fugaz Raúl A. Lastiri (presidente de la Cámara de Diputados por ley de acefalía frente a la insólita renuncia del presidente, vice y presidente de la Cámara de Senadores) quien a su vez llamó a elecciones para que el 12 de octubre de 1973 asumiera el Gral. Juan D. Perón quién mantendría los ministros de Lastiri y apoyaría a su ministro de economía Bruno Gelbard en sintonía con el llamado “Modelo Argentino” donde se proponía una creciente producción de bienes y servicios y una recuperación de la “independencia económica”
Fallecido el 1º de julio de 1974 en su tercer mandato, el Gral Perón moría en un contexto absolutamente distante al de sus primeros años como gobernante; asumió el gobierno su esposa María Estela Martínez de Perón en un clima de violencia y desgobierno. Poco podía hacerse, aún así, como uno de sus objetivos de gobierno era “propiciar la inversión privada, nacional y extranjera”[11] por septiembre de 1975, la ley 21.056 intentó tímidamente promover el turismo por intermedio de las líneas de transporte...pero en marzo de 1976 un nuevo golpe militar replantearía la situación del país.
El denominado Proceso de Reorganización Nacional (al igual que en su momento, la Revolución Argentina; subordinó la Constitución al Acta de la Revolución) en este caso subordinó la Constitución al “Estatuto del Proceso” profundizando la crisis institucional. Un clima político de represión y una economía liberal dirigida por el Ministro de Economía José A. Martínez de Hoz, marcaron una línea decisional pendular que se ajustaba según se “renovaban” las cúpulas militares.
Con vistas a que en 1978 Argentina sería sede del Mundial de fútbol, el gobierno militar decidió por decreto 1818/76 ordenar un Registro Hotelero Nacional y recategorizar los distintos tipos de alojamiento, derogando el decreto reglamentario anterior 2253/70.
Al mantener una cotización del dólar sumamente baja que buscaba que el sector industrial pudiera hacer una reconversión tecnológica, modernizando su equipamiento se obtuvo un efecto no deseado. Se abrieron las puertas a productos importados que aniquilaron las industrias locales, hubo fuga de capitales y una singular explosión de turismo aprovechada por la clase media que fue conocida también como la era de la “plata dulce” o del “deme dos”. Cientos de charters con destino a Miami con el solo objeto de comprar electrodomésticos.
Para 1978 hubo también otro tipo de novedades; en el ámbito patrimonial, se dictó la ley 21.836 que adoptó la convención de 1972 para la protección del patrimonio mundial cultural y natural de la UNESCO mencionada anteriormente. En el ámbito de las agencias de viajes las resoluciones 1 y 444 de aquel año pretendieron focalizar los controles como así también agilizar las normas del registro de los agentes de viaje.
En los ochenta quedaba claro que la Ciudad de Buenos Aires, por sus dimensiones y cantidad de establecimientos requería de una fiscalización especial, es por ello que el entonces Intendente (también conocido como el impulsor de las autopistas) un marino de nombre Osvaldo Cacciotore dictó la Ordenanza Municipal 36136/80 aún vigente.
Para 1981 (año conflictivo en el que se sucedieron tres presidentes, Grales. Videla, Viola y Galtieri) la UNESCO declaraba patrimonio de la Humanidad el parque nacional de Los Glaciares.
En 1982 a días del 2 de abril, día de la recuperación de la Islas Malvinas los medios empezaron a hablar de la posibilidad de brindar especiales facilidades tanto a quienes quisieran hacer turismo en las Islas como (especialmente) para aquellos que quisieran ir a residir allí. Revistas populares como Radiolandia 2000 titulaban[12] “Si piensa veranear en las Malvinas...” y acto seguido ofrecía un mapa con referencias para recorrerlas o proponía traducir al castellano los nombres de las calles.
Finalizando el “Proceso” durante la gestión de facto del Gral. Bignone se tomaron un par de medidas necesarias: a) Mediante resolución 1328 de 1982 se aprobó el reglamento de guías y operadores de excursiones y b) se ratificó, esto ya por vía del decreto 2976 del 11 de noviembre de 1983, el acta constitutiva del Consejo Federal de Turismo consagrando la significación política y territorial que comenzaba a reconocérsele al sector.
Con el retorno al estado de Iure el 10 de diciembre de 1983 el presidente electo Dr. Raúl Alfonsin subió al gobierno con grandes expectativas y un perfil político – económico que tomaba como modelo el de la progresista social democracia europea
En 1984 la UNESCO agregó al listado de sitios declarados patrimonio de la humanidad a las Cataratas del Iguazú.
El gobierno pasó del “Plan Grispun” (por el Ministro de la cartera económica) al “Plan Sourrouille”(nuevo ministro) y de allí, al “Plan Austral” (nuevo signo monetario): en todos fracasó. La crisis lo obligó a renunciar anticipadamente.
El 8 de julio de 1989 si bien el Dr. Carlos Saúl Menem había asumido con un planteo de corte populista, llegado al poder se mostraba muy dispuesto a la “cirugía mayor sin anestesia” refiriéndose especialmente a la llamada reforma del Estado
Durante el primer mandato se planteó una reforma constitucional que posibilitó su reelección. La reforma de 1994 si bien no habla de turismo, si lo hace de patrimonio. Incorporando en su artículo 41 la necesidad de “preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica y a la información y educación ambientales...” prohibiendo lógicamente el ingreso al territorio nacional de “residuos actual o potencialmente peligrosos y de los radioactivos” En este sentido el texto constitucional en su art. 75 inc. 19 encarga al Congreso de la Nación el dictado de leyes tendientes a proteger “el patrimonio artístico, y los espacios culturales y audiovisuales”
Actualmente, esta vía de reconocimiento también resulta consagrada por el Estatuto de la Ciudad autónoma de Buenos Aires en su art.59: “La ciudad promueve el turismo como factor de desarrollo económico, social y cultural.
Potencia el aprovechamiento de sus recursos e infraestructura turística en beneficio de sus habitantes, procurando su integración con los visitantes de otras provincias o países. Fomenta la explotación turística con otras jurisdicciones y países, en especial los de la región.” Y es el art. 80 del mismo estatuto el que deja en manos de la legislatura regular sobre “recreación y turismo”.
Finalizando el gobierno del Dr. Menem, entre noviembre y diciembre de 1999 la ley 25.198 declaró de interés nacional al turismo como actividad socioeconómica y “El estado...” se comprometió según su artículo 3º a “... proveer al fomento, desarrollo, investigación, promoción, difusión, preservación y control de la actividad turística en todo el territorio de la república Argentina, otorgando beneficios impositivos, tributarios y crediticios similares a los de la actividad industrial”
El 6 de agosto de 1990 la Unión de Trabajadores Gastronómicos y la Asociación de Hoteles de Turismo acordaron el Convenio Colectivo de Trabajo 130/90 aplicable a las relaciones laborales de todo el territorio reemplazando el 174/75. Se preveían grandes inversiones y el desembarco de numerosas cadenas, Hyatt, Intercontinental, etc.
Desde mediados de los noventa hasta la crisis de fines del 2001, y aún a pesar de ella el turismo se convirtió por su nivel de renta en la segunda exportación del país, de hecho en abril del 2001 se calculaba que detrás de la producción de aceites; los hoteles, agencias y transportes movían valores por 4.500 millones de pesos que (por la ley de convertibilidad entonces vigente se traducían en dólares)[13]. Atrás quedaba la idea de “vender” indiscriminadamente el “producto” “Cataratas o Glaciares”. El Estado advirtió que por medio de la marca “Argentina” podía llegar a competir con Brasil si segmentaba la oferta ofreciendo por ejemplo “pesca” en el mercado de EEUU, “esqui, nieve y montaña” en el mismo Brasil, o “tango” en Paris. El futuro era pues apostar y arremeter contra los mercados externos que más gastaban (EEUU, Alemania, Inglaterra Japón y Francia) y que representaban el 14% de nuestros ingresos en esta área contra el 30% de Brasil.
En función de ello por decreto 1.366 de octubre del 2001 y tomando como precedente la ley 24.414 que autorizaba al Ejecutivo a modificar la ley de Ministerios se elevo a ese rango a la entonces Secretaria de Turismo Cultura y Deporte.
Los lamentables sucesos de diciembre del 2001 desencadenaron un quiebre institucional que terminó con la presidencia del Dr. De la Rua y puso en crisis todo el sistema. Le siguieron en la titularidad del ejecutivo: Ramón Puerta, A. Rodríguez Saa que por decreto 111 del 28 de diciembre del 2001 firmado por el presidente resolvió retrotraer el novel Ministerio al status anterior de Secretaria) Eduardo Caamaño y finalmente Eduardo Duhalde.
La plataforma electoral presentada por el Dr. Néstor Kirchner de mayo del 2003 ratifico la idea de que el turismo debía ser una política de estado, motor de la reactivación económica y generador de divisas; pero no sería hasta fines del 2004, luego de varios cambios y reestructuraciones (entre ellas las de la propia secretaria por Decreto 1635/04) que se podría sancionar la nueva Ley Nacional de Turismo 25.997.
La nueva Ley, basada en principios de sustentabilidad, desarrollo, calidad, accesibilidad, etc. replanteó el esquema nacional en dos niveles, ampliando las facultades de la Secretaria por un lado y redefiniendo su institucionalización por el otro. Creó así: Un Comité Interministerial de Facilitación Turística, Un Instituto Nacional de Promoción Turística e incorporó el Consejo Federal de Turismo como parte de su estructura consultiva.
El Turismo como origen de nuevos contratos:
Gestada entre los 80 y los 90; la Doctrina en general, piensa en el Turismo como un desafío normativo por la novedad de su problemática y como origen de nuevas modalidades e interpretaciones contractuales. Más aún algunos llegan a predecir que tal vez por esta vía se pueda llegar a constituir una nueva rama del derecho donde la figura central (el “eslabón más importante”, como suele decirse) fuera el agente de viajes[14]. Opinión con la que nos permitimos disentir ya que entendemos no basta que una actividad traslade sus particularidades a lo normativo para que este cuerpo de conocimientos sobre las conductas y relaciones que atiende se constituya por sí mismo una posibilidad de ramificación; sino que en todo caso deberá recorrer un largo camino de elaboración de principios propios antes de lograr su autonomía, lo cual no impide que sencillamente se segmente su estudio con fines expositivos o didácticos o se pretenda aglutinar toda la problemática en un solo cuerpo legal. Entre el sinúmero de modalidades contractuales que esta actividad genera podemos mencionar:
1) Los contratos de tiempo compartido
2) Los contratos entre turistas y agencias de viajes
empresas de transporte
hoteles
3) Los contratos entre agencias de viajes y empresas de transporte
hoteles
agencias entre sí
4) Los contratos de hoteles y empresas de transporte
organizadores de eventos
administradores de business center, gimnasio, etc
hoteles entre si
5) Los contratos entre Asociaciones, Sindicatos, etc. con hoteles, agencias de viajes o empresas de transporte.
6) Los contratos del Estado con empresas de transporte, agencias u hoteles para otorgar créditos y beneficios a los turistas
7) Contratos de tour
Otra postura es la que comparten la Dra. Weingarten y el Dr. Ghersi[15] quienes plantean el análisis desde una óptica economicista distinguiendo entre dos aspectos: a) el macroeconómico y b) el microeconómico. Respecto del primero destacan varios ángulos; el ingreso de divisas por parte del turismo internacional, la generación de empleos definitivos y transitorios, el tratamiento y estímulo de las industrias artesanales (particularmente en nuestra zona cordillerana o del noroeste) y el sector servicios (hoteles, guías, transporte, etc.) Y en cuanto al segundo considera que el hecho económico, que es la fuente del contrato conlleva una serie de consideraciones a tener en cuenta: a) se desarrolla en más de una jurisdicción, b) implica movimientos de fondos nacionales e internacionales c) los lugares de ejecución en general difieren con los de contratación d) Una misma red contractual puede ligar a varias empresas.
En cuanto a la caracterización de estos tipos contractuales, aunque refiriéndose estrictamente al “contrato de turismo” apuntará Kemelmajer de Carlucci, que como los códigos no los regulan no es raro que algunas decisiones judiciales los califiquen de “innominados”; no obstante haber “acuerdo doctrinal en que tienen una alta tipicidad social”[16]
Es también, en esta década del 90 que en materia jurisprudencial los temas de responsabilidad ganan un espacio importante, generando doctrina desde sus actores. Así se habla de responsabilidad de las agencias de viajes[17]u hoteles[18]. Y lo mismo ocurre por ejemplo, con temas comerciales específicos de la actividad turística como el “overbooking”[19]o las pautas interpretativas de contratos de reserva de plazas hoteleras[20].
Conclusión
No cabe duda que desde el 45 en adelante la preocupación política por controlar e impulsar esta actividad ha estado más o menos presente. A pesar de ello es justo reconocer que los tiempos de la actividad económica que significa esta industria y los tiempos normativos no han tenido siempre el mismo ritmo, aún cuando se adviertan señales de cambio en el horizonte. Los noventa plantearon un nuevo escenario económico, se diluyeron los rasgos del capitalismo de estado para dar paso a una economía de mercado. El Estado dejo su rol de empresario y comenzó a delegar el de regulador como bien señala Amadazi[21] desgraciadamente la década terminó sin un estudio económico sólido que permitiera conocer la contribución del sector a la economía nacional, sin embargo los más optimistas redondean en un 5 %. Actualmente el “derecho al turismo” puede plantearse como un derecho social o como un derecho colectivo, vale decir de segunda o tercera generación. En el primero de los casos en un marco, cuasi dialéctico que enfrenta el derecho empresario con el derecho del consumidor y en el segundo caso, tal como lo expresa Burbridge[22] entendida la promoción de la cultura como prerrequisito del desarrollo turístico y por lo tanto íntimamente ligados como derechos.
En lo que se refiere a la normativa de patrimonio si bien aún padece de fragmentación respecto del Turismo al menos ha actualizado su protección suscribiendo por ley 25.568 la convención de San Salvador (que trata sobre la defensa del patrimonio arqueológico, histórico y artístico de las naciones americanas) y promulgando la ley 25.743 de Protección del patrimonio arqueológico y paleontológico y su decreto reglamentario 1022/04)
A nadie escapa que es un sector que seguirá siendo materia prima para innumerables formas contractuales, desde el momento que la falta de tipicidad implicará un esfuerzo jurisprudencial mayor para llenar los huecos interpretativos.
Y en cuanto a su naturaleza económica y social si bien es cierto que hoy por hoy nadie se atrevería a cuestionarla no ocurre lo mismo con su valoración política que como ya hemos podido observar se ha visto sujeta a los vaivenes de las ponderaciones gubernamentales de turno sin que hasta el momento nuestra clase dirigente haya acertado con el lugar que el Turismo debe ocupar en economías que, como la nuestra, pretenden recuperar su calidad de “emergentes” en un mundo globalizado y globalizante que tiene su mirada puesta en los Servicios.
Leyes de regulación hotelera y agencias de viajes nacidas sin representación real y con más de 30 años de vigencia; un patrimonio cultural y natural reglado como compartimentos estancos, una definición de incumbencias de idoneidad débil, una normativa de transporte turístico que no logra desprenderse del transporte de pasajeros; la ausencia de exenciones impositivas; una estructura que se acomoda o se desacomoda según las coyunturas, y un diálogo intermitente entre sectores públicos y privados, quizás estén reclamando por un lado un ordenamiento genérico que dinamice y jerarquice adecuadamente su actividad y la de los profesionales intervinientes, (sabiendo que la misma depende de prerrequisitos básicos como promoción, seguridad, infraestructura, etc.) que tienen más que ver con cuestiones de criterio y sentido común que con cuestiones formales (tales como si tiene o no rango ministerial) y por otro lado una clara definición estadual de integración regional e internacional capaz de sortear las dicotomías de los tiempos gubernamentales.
Bibliografía
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El Turismo en Argentina. Del balneario al campo. Ciet. 2001
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Correlaciones de las constituciones de 1853 y 1949. Editorial Bibliográfica Argentina 1951
[6] Fundación Eva Peron
Reglamento del Turista s/f
[7] Anales de Legislación Argentina
Tomo XVI-A 1956 Decreto Ley 17.800 20/07/56
[8] Szusterman Celia
Frondizi – Emecé 1998
[9] Bidart Campos, German J.
Manual de Derecho Constitucional Argentino. Ediar 1986
[10] Bolla Gérard
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[11] San Martino de Dromi, Ma. Laura
Argentina contemporánea de Perón a Menem . Ediciones Ciudad Argentina. Bs. As. 1996
[12] Radiolandia 2000 – 8 de abril 1982
[13] Gorodisch, Mariano.
Como vender la Argentina. Clarín diario – suplemento económico – pag. 2 - 29 de abril del 2001
[14] Puig, Adela M. y Vitta, Juan Pablo
Legislación y Contratos Turísticos. 2da edición Valletta Ediciones. Bs. As.
[15] Weingarten, Celia y Ghersi, Carlos A.
Contrato de Turismo. Derechos y obligaciones de la empresa de turismo Abeledo Perrot Bs. As. 2000
[16] Kemelmajer de Carlucci, Aída
El Contrato de Turismo. Revista de Derecho Privado y Comunitario Nº 3 Editorial Rubinzal-Culzoni Agosto de 1993
[17] Encina Fazio, Marta
Responsabilidad de las agencias de viajes. La Ley Tomo 1990 B pag. 337
[18] Garrido, Roque Fortunato
Hoteles y responsabilidad civil. La Ley Tomo 1981 C secc. Doctrina pag .959
[19] Blas Simone, Osvaldo
Overbooking en el transporte aéreo de pasajeros. EL Derecho 1996 Tomo 168 pag. 356
[20] Barbieri, Pablo Carlos
Los contratos de empresa y las pautas interpretativas de su atipicidad. La Ley Tomo 1996 E.
[21] Amadazi, Enrique
Política Turística Argentina - Turismo, macroeconomía e Instituciones Ediciones Ladevi 1999
[22] Burbridge, Horacio
Política Turística Argentina – El Turismo cultural. Ediciones Ladevi 1999
Resumen:
El Turismo como actividad ha tenido y tiene un tratamiento heterogéneo por parte de los estudiosos del derecho. Cronológicamente el mundo jurídico da cuenta del fenómeno considerándolo como una facultad, es decir un derecho. Los abordajes actuales, si bien no prescinden de esta categorización, prefieren enfocarlo desde la consideración económica en general o como simple génesis de nuevas modalidades contractuales. La tendencia a considerar la actividad turística como cuestión de estado requiere entonces de un esfuerzo político normativo y la puesta en común de criterios básicos que sirvan a consolidarla en este sentido.
Palabras clave: Derecho, legislación turística argentina, contratos turísticos, política turística, derecho al turismo
Introducción
El término “turismo” padece de tantas conceptualizaciones como ciencias lo consideran parte de su campo de estudio[1] y también cada ciencia encara dicho tema con prismas propios. Así, si pensaramos al derecho y al turismo como grandes conjuntos de conocimientos advertiríamos que si bien existe una intersección bastante clara donde podríamos ubicar normas específicas como las de hotelería o agencias de viaje etc. también es cierto que se perfilan contornos grises donde la simple aplicación de normas subsidiarias requiere de algunas reservas. Así por ejemplo la responsabilidad por daños que le puede caber al hotelero no es exactamente la misma que la de cualquier comerciante o el rol de intermediario del agente de viajes no tiene no tiene contornos tan claros como en otras actividades.
Es necesario entender que las formas que el mundo jurídico adopta para analizar al turismo, condicionan la lectura e interpretación de dicho fenómeno, como también es preciso saber que el mundo jurídico viene condicionado por un marco histórico, político y económico. Por ello, el presente trabajo pretende acercar una posible respuesta a estos cuatro interrogantes:
a) ¿Cuáles son estos abordajes posibles?
b) ¿Cómo se gestaron históricamente estas visiones?
c) ¿Cuáles son los caracteres de cada una de ellas? Y
d) ¿Cómo se presentan hoy cada una de estas perspectivas?
Los abordajes
Si bien el rango constitucional del derecho al turismo puede inferirse tanto del artículo 33 que menciona los derechos implícitos en armonía con la libertad de locomoción consagrada para todos sus habitantes en el art. 14; desde la perspectiva de las fuentes del derecho argentino (Ley, jurisprudencia, doctrina, etc.) las lecturas posibles desarrolladas hasta el momento, se orientan en tres sentidos, que no son ni exclusivos ni excluyentes; ver al turismo: como facultad, como actividad económica y/o como génesis de nuevas modalidades contractuales.
El Derecho al Turismo:
Admitiendo las cuatro etapas del desarrollo turístico que señalan Lickorish y Jenkins[2]a saber a) Desde el medioevo hasta el siglo XVII b) Del desarrollo de los medios de transporte hasta 1914 c) El período de entreguerras de 1918 a 1939 d) Y finalmente el despegue producido desde 1945 en adelante; consideramos a éste último período como nuestro punto de partida. Podemos decir que en nuestro país históricamente para fines del siglo XIX, no se hablaba de turistas sino de “viajeros”; tema que solo tuvo consideraciones a nivel local o cuando mucho provincial; no así en cambio, ocurrió con el hospedaje, donde algunas normas referidas a la actividad del “posadero” fueron receptadas en nuestro Código Civil (promulgado en septiembre de 1869) y que aún hoy conservan vigencia interpretativa sobretodo en materia de responsabilidad[3]. Esto es así, por que para aquella época y hasta fines de la segunda guerra mundial el turismo existía como fenómeno pero se restringía a las clases más elevadas, el caso del Tigre o Mar del Plata; principal centro turístico del país[4] fue en este sentido un caso paradigmático. Es a mediados de la década del 40 entonces, que el turismo mereció un tratamiento jurídico nacional, el fin de la IIª Gran Guerra, el desarrollo de los transportes y una gran movilidad social presentaban las condiciones necesarias para un desarrollo sostenido. En Argentina se asociaba el derecho al turismo(no sin confusión) con el derecho al descanso reconocido a todos los trabajadores, sobretodo despajes de la sanción de la Constitución de 1949 que contemplaba la “debida recuperación por el reposo” y una suerte de “derecho al bienestar” destinado tanto al trabajador como a la figura familiar, (entendida ésta como unidad económica), consagrando el derecho al descanso libre de preocupaciones “y gozar mesuradamente de expansiones espirituales y materiales que imponen la necesidad de elevar el nivel de vida” [5]en el marco de lo que sociológicamente se conoció en todo el mundo como el “Estado de Bienestar”. Estado que con el impulso del llamado “turismo social” pretendió acercar este beneficio a una clase obrera recientemente industrializada y que debía ser permanentemente subsidiada ya que carecía de recursos suficientes. Se inició pues una nueva experiencia sindical en materia de gestión hotelera y turística como así también se impulsaron, desde el estado distintos proyectos vacacionales como las piletas de Ezeiza, la ciudad de los Niños en La Plata, etc. todos estos, restringidos a los trabajadores como suerte de un espacio propio y en expansión. No existía un organismo ad hoc para encargarse de ésta área sino que fue por medio del Instituto Nacional de Acción Social y la División “Turismo y Vacaciones” de la Fundación Eva Perón[6] que se canalizó material e ideológicamente esta concepción del turismo como facultad.
La ley 14.303 sancionada el 25 de junio de 1954 y destinada a organizar los ministerios, asignaba al de Transporte en la última de sus funciones: “la promoción, planeamiento, organización y atención de los servicios de turismo nacional e internacional”.
Pero lamentablemente el monopolio estatal de estos emprendimientos constituyó al mismo tiempo su fortaleza y debilidad. Con la interrupción constitucional perpetrada en el año 55 por la entonces llamada “Revolución Libertadora” y superado el breve período presidido por el General Eduardo Lonardi; el nuevo titular del Ejecutivo, el General Pedro E. Aramburu o bien congeló la mayor parte de estas iniciativas, o bien fueron deliberadamente desarticuladas. Así, los complejos de Chapadmalal en la costa Atlántica, Embalse Río Tercero en Córdoba y Alta Montaña en Mendoza se transfirieron a la Dirección General Inmobiliaria[7] sin darles una adecuada continuidad.
No obstante, en el transcurso de este gobierno militar se seguía entendiendo el derecho al turismo como subsumido en la idea de descanso laboral y por tanto sujeto a una adjetivación social. El 11 de abril de 1956 el decreto ley 6.325 reorganizó las dirección nacional de Parques Nacionales pasando a depender del Ministerio de Agricultura y transfiriendo las funciones específicas de fomento y organización a la temprana Dirección Nacional de Turismo oficina dependiente como dijimos del Ministerio de Transportes.
En 1957 el decreto ley 8.014 reestructuró el ministerio de Transportes promoviendo la creación de 3 reparticiones centralizadas a saber: a) la de defensa nacional, b) el servicio de informaciones y c) la Dirección Nacional de Turismo y finalmente el decreto ley 12.028 del 1º de octubre de 1957 organizó la Dirección Nacional de Turismo dándole una estructura acorde a sus múltiples funciones e incorporando una comisión asesora que entre otros miembros tendría representantes tanto de la Dirección de Parques Nacionales como de la Comisión Nacional de Museos, Monumentos y lugares históricos. Adviértase desde entonces, la idea de incorporar institucionalmente el concepto cultural y patrimonial a la temática turística.
Para el año 58 divididos los ánimos entre el apogeo de la guerra fría y el crecimiento económico, el gobierno del Dr. Arturo Frondizi asume de la mano de un acuerdo con el justicialismo y un discurso “desarrollista”. La promesa de “despegue” económico de este modelo resultaba sumamente atractiva (una especie de revolución industrial unida directamente a cambios drásticos en los medios de producción) auspiciaba que podía llegar a producir resultados decisivos en un período de tiempo relativamente breve. La idea era impulsar la industrialización (sobre todo de la industria pesada) para que este sector generara un efecto dominó influyendo en el resto de la economía y expandiendo otros sectores antes de que se apagara el ímpetu del sector originario[8]; uno de los sectores influidos, claro está, sería el de la llamada “industria sin chimeneas” En este escenario se decidió blanquear el contenido de los “decretos-leyes” del gobierno de facto y por ley del Congreso Nº 14.574 dar vida y reconocimiento a la Dirección Nacional de Turismo que dependía por aquel tiempo de la Secretaría de Transportes del Ministerio de Obras y Servicios Públicos. El esquema estructural si bien no dista mucho del propuesto por el decreto ley 12.027 deja asentado claramente que el “turismo social” sería solo una “sección” dentro de una problemática mayor. Y éste, tal vez sea el punto de inflexión para marcar una nueva perspectiva.
El Turismo como actividad económica:
Sin mayor consenso y con una sucesión de “planteos” militares a cuestas el 29 de marzo de 1962 el gobierno de Dr. Frondizi fue interrumpido por lo que se conoció como el “interregno” del Dr José María Guido, asumiría luego el Dr. Arturo Illia, hombre austero y legalista proveniente de la línea cordobesa del radicalismo. Illia plantearía un régimen de promoción industrial en el marco de un nuevo “Plan Nacional de Desarrollo muy influido por Raúl Prebisch y la Comisión Económica para América Latina (CEPAL); lamentablemente tampoco Illia completaría su mandato, ya que sería derrocado por el General Juan Carlos Onganía, este nuevo proyecto militar se basaba en una pretendida división de tiempos; es decir que entendía su proyección en términos cronológicos y secuenciales partiendo de un tiempo social, pasando a otro económico y finalmente, llegar al político. El factor económico era dirigido por el ministro de economía de entonces: Adalbert Krieger Vasena que enfocó su cartera hacia una concepción neoliberal cuyo mayor objetivo consistía en alcanzar la estabilidad monetaria. Para mediados de 1968 ya se interpretaba que ingresábamos en la segunda etapa razón por la cual se dictó la ley 17.752 de promoción para la construcción de hoteles de turismo internacional que otorgaba múltiples exenciones y deducciones a aquellos inversores (nacionales o extranjeros) que emplazaran establecimientos en ciudades como Buenos Aires, San Carlos de Bariloche, Parque Nacional Nahuel Huapi, etc. siempre bajo un criterio de “dimensiones” bastante criticado hoy en día.
Onganía a su vez sería sucedido el 19 de junio de 1970 por el ignoto Gral. Roberto M. Levingston. De esta última etapa de la autoproclamada “Revolución Argentina” y ya a fines del año 70 surgirán las leyes de Hotelería 18.828 y la 18.829 que regula la actividad de las Agencias de Viajes. No está demás recordar que en rigor estas no son leyes en sentido formal; ya que aquel golpe militar se distinguió de los anteriores por su declarada vocación a perpetuarse en el poder y por lo tanto estimó que nada le impedía alterar la numeración legal ni le requería apelar a la figura del “decreto-ley”. En ese contexto fue que se dictaron “leyes” que no eran tales, ocasionando un sinnúmero de debates acerca de su interpretación y legitimidad. La opinión de la Corte (fundada en razones de seguridad jurídica y según la postura adoptada desde 1947) se inclinó por afirmar que si el congreso no las derogaba seguían vigentes[9].
Levingston también cayó en desgracia y el 26 de marzo de 1971 la Junta de Comandantes nombró presidente a Alejandro A. Lanusse.
En 1972, la convención de la ONU coronó un proceso iniciado en 1970 para la protección del patrimonio mundial, cultural y natural realizada en Paris e influyó positivamente para que la Argentina (entonces definitivamente en la agonía de la “Revolución”) dictará la ley 19.943 sobre las medidas a adoptarse para prohibir e impedir la importación, exportación y transferencia de propiedad ilícita de bienes culturales adoptando la 16ª Convención de la UNESCO de octubre de 1970. Y actualizando de alguna manera, entre otras, la ley 12.665 de 1940 que en su momento creó la Comisión Nacional de Museos, Monumentos y lugares históricos como así también la vetusta ley 9.080 de 1913 sobre ruinas, yacimientos arqueológicos y paleontológicos. Esta idea de patrimonio sería la culminación mundial de dos hitos[10] 1) La finalización de la primera etapa para salvar los monumentos de Nubia en el Alto Egipto y el Sudán y 2) La Conferencia sobre Medio Ambiente de Estocolmo de 1972; estos hechos forjarían una suerte de conciencia de responsabilidad colectiva que iría evolucionando de lo tangible a lo intangible, del monumento escultórico o edilicio, pasando por la naturaleza, hasta bienes folclóricos, festividades, leyendas, gastronomía etc., etc. Asimismo en octubre del 72 por ley 19.818 se suscribiría la Convención de Bruselas relativa a los contratos de viaje, sin perjuicio de ser ratificada en el ’76; ya entonces, sus considerandos hacían referencia al rol económico y social del turismo..
En 1973 restituido el orden constitucional asumió la presidencia el Dr. Héctor J. Cámpora, que renunciaría al poco tiempo y dejaría su espacio para que pase u fugaz Raúl A. Lastiri (presidente de la Cámara de Diputados por ley de acefalía frente a la insólita renuncia del presidente, vice y presidente de la Cámara de Senadores) quien a su vez llamó a elecciones para que el 12 de octubre de 1973 asumiera el Gral. Juan D. Perón quién mantendría los ministros de Lastiri y apoyaría a su ministro de economía Bruno Gelbard en sintonía con el llamado “Modelo Argentino” donde se proponía una creciente producción de bienes y servicios y una recuperación de la “independencia económica”
Fallecido el 1º de julio de 1974 en su tercer mandato, el Gral Perón moría en un contexto absolutamente distante al de sus primeros años como gobernante; asumió el gobierno su esposa María Estela Martínez de Perón en un clima de violencia y desgobierno. Poco podía hacerse, aún así, como uno de sus objetivos de gobierno era “propiciar la inversión privada, nacional y extranjera”[11] por septiembre de 1975, la ley 21.056 intentó tímidamente promover el turismo por intermedio de las líneas de transporte...pero en marzo de 1976 un nuevo golpe militar replantearía la situación del país.
El denominado Proceso de Reorganización Nacional (al igual que en su momento, la Revolución Argentina; subordinó la Constitución al Acta de la Revolución) en este caso subordinó la Constitución al “Estatuto del Proceso” profundizando la crisis institucional. Un clima político de represión y una economía liberal dirigida por el Ministro de Economía José A. Martínez de Hoz, marcaron una línea decisional pendular que se ajustaba según se “renovaban” las cúpulas militares.
Con vistas a que en 1978 Argentina sería sede del Mundial de fútbol, el gobierno militar decidió por decreto 1818/76 ordenar un Registro Hotelero Nacional y recategorizar los distintos tipos de alojamiento, derogando el decreto reglamentario anterior 2253/70.
Al mantener una cotización del dólar sumamente baja que buscaba que el sector industrial pudiera hacer una reconversión tecnológica, modernizando su equipamiento se obtuvo un efecto no deseado. Se abrieron las puertas a productos importados que aniquilaron las industrias locales, hubo fuga de capitales y una singular explosión de turismo aprovechada por la clase media que fue conocida también como la era de la “plata dulce” o del “deme dos”. Cientos de charters con destino a Miami con el solo objeto de comprar electrodomésticos.
Para 1978 hubo también otro tipo de novedades; en el ámbito patrimonial, se dictó la ley 21.836 que adoptó la convención de 1972 para la protección del patrimonio mundial cultural y natural de la UNESCO mencionada anteriormente. En el ámbito de las agencias de viajes las resoluciones 1 y 444 de aquel año pretendieron focalizar los controles como así también agilizar las normas del registro de los agentes de viaje.
En los ochenta quedaba claro que la Ciudad de Buenos Aires, por sus dimensiones y cantidad de establecimientos requería de una fiscalización especial, es por ello que el entonces Intendente (también conocido como el impulsor de las autopistas) un marino de nombre Osvaldo Cacciotore dictó la Ordenanza Municipal 36136/80 aún vigente.
Para 1981 (año conflictivo en el que se sucedieron tres presidentes, Grales. Videla, Viola y Galtieri) la UNESCO declaraba patrimonio de la Humanidad el parque nacional de Los Glaciares.
En 1982 a días del 2 de abril, día de la recuperación de la Islas Malvinas los medios empezaron a hablar de la posibilidad de brindar especiales facilidades tanto a quienes quisieran hacer turismo en las Islas como (especialmente) para aquellos que quisieran ir a residir allí. Revistas populares como Radiolandia 2000 titulaban[12] “Si piensa veranear en las Malvinas...” y acto seguido ofrecía un mapa con referencias para recorrerlas o proponía traducir al castellano los nombres de las calles.
Finalizando el “Proceso” durante la gestión de facto del Gral. Bignone se tomaron un par de medidas necesarias: a) Mediante resolución 1328 de 1982 se aprobó el reglamento de guías y operadores de excursiones y b) se ratificó, esto ya por vía del decreto 2976 del 11 de noviembre de 1983, el acta constitutiva del Consejo Federal de Turismo consagrando la significación política y territorial que comenzaba a reconocérsele al sector.
Con el retorno al estado de Iure el 10 de diciembre de 1983 el presidente electo Dr. Raúl Alfonsin subió al gobierno con grandes expectativas y un perfil político – económico que tomaba como modelo el de la progresista social democracia europea
En 1984 la UNESCO agregó al listado de sitios declarados patrimonio de la humanidad a las Cataratas del Iguazú.
El gobierno pasó del “Plan Grispun” (por el Ministro de la cartera económica) al “Plan Sourrouille”(nuevo ministro) y de allí, al “Plan Austral” (nuevo signo monetario): en todos fracasó. La crisis lo obligó a renunciar anticipadamente.
El 8 de julio de 1989 si bien el Dr. Carlos Saúl Menem había asumido con un planteo de corte populista, llegado al poder se mostraba muy dispuesto a la “cirugía mayor sin anestesia” refiriéndose especialmente a la llamada reforma del Estado
Durante el primer mandato se planteó una reforma constitucional que posibilitó su reelección. La reforma de 1994 si bien no habla de turismo, si lo hace de patrimonio. Incorporando en su artículo 41 la necesidad de “preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica y a la información y educación ambientales...” prohibiendo lógicamente el ingreso al territorio nacional de “residuos actual o potencialmente peligrosos y de los radioactivos” En este sentido el texto constitucional en su art. 75 inc. 19 encarga al Congreso de la Nación el dictado de leyes tendientes a proteger “el patrimonio artístico, y los espacios culturales y audiovisuales”
Actualmente, esta vía de reconocimiento también resulta consagrada por el Estatuto de la Ciudad autónoma de Buenos Aires en su art.59: “La ciudad promueve el turismo como factor de desarrollo económico, social y cultural.
Potencia el aprovechamiento de sus recursos e infraestructura turística en beneficio de sus habitantes, procurando su integración con los visitantes de otras provincias o países. Fomenta la explotación turística con otras jurisdicciones y países, en especial los de la región.” Y es el art. 80 del mismo estatuto el que deja en manos de la legislatura regular sobre “recreación y turismo”.
Finalizando el gobierno del Dr. Menem, entre noviembre y diciembre de 1999 la ley 25.198 declaró de interés nacional al turismo como actividad socioeconómica y “El estado...” se comprometió según su artículo 3º a “... proveer al fomento, desarrollo, investigación, promoción, difusión, preservación y control de la actividad turística en todo el territorio de la república Argentina, otorgando beneficios impositivos, tributarios y crediticios similares a los de la actividad industrial”
El 6 de agosto de 1990 la Unión de Trabajadores Gastronómicos y la Asociación de Hoteles de Turismo acordaron el Convenio Colectivo de Trabajo 130/90 aplicable a las relaciones laborales de todo el territorio reemplazando el 174/75. Se preveían grandes inversiones y el desembarco de numerosas cadenas, Hyatt, Intercontinental, etc.
Desde mediados de los noventa hasta la crisis de fines del 2001, y aún a pesar de ella el turismo se convirtió por su nivel de renta en la segunda exportación del país, de hecho en abril del 2001 se calculaba que detrás de la producción de aceites; los hoteles, agencias y transportes movían valores por 4.500 millones de pesos que (por la ley de convertibilidad entonces vigente se traducían en dólares)[13]. Atrás quedaba la idea de “vender” indiscriminadamente el “producto” “Cataratas o Glaciares”. El Estado advirtió que por medio de la marca “Argentina” podía llegar a competir con Brasil si segmentaba la oferta ofreciendo por ejemplo “pesca” en el mercado de EEUU, “esqui, nieve y montaña” en el mismo Brasil, o “tango” en Paris. El futuro era pues apostar y arremeter contra los mercados externos que más gastaban (EEUU, Alemania, Inglaterra Japón y Francia) y que representaban el 14% de nuestros ingresos en esta área contra el 30% de Brasil.
En función de ello por decreto 1.366 de octubre del 2001 y tomando como precedente la ley 24.414 que autorizaba al Ejecutivo a modificar la ley de Ministerios se elevo a ese rango a la entonces Secretaria de Turismo Cultura y Deporte.
Los lamentables sucesos de diciembre del 2001 desencadenaron un quiebre institucional que terminó con la presidencia del Dr. De la Rua y puso en crisis todo el sistema. Le siguieron en la titularidad del ejecutivo: Ramón Puerta, A. Rodríguez Saa que por decreto 111 del 28 de diciembre del 2001 firmado por el presidente resolvió retrotraer el novel Ministerio al status anterior de Secretaria) Eduardo Caamaño y finalmente Eduardo Duhalde.
La plataforma electoral presentada por el Dr. Néstor Kirchner de mayo del 2003 ratifico la idea de que el turismo debía ser una política de estado, motor de la reactivación económica y generador de divisas; pero no sería hasta fines del 2004, luego de varios cambios y reestructuraciones (entre ellas las de la propia secretaria por Decreto 1635/04) que se podría sancionar la nueva Ley Nacional de Turismo 25.997.
La nueva Ley, basada en principios de sustentabilidad, desarrollo, calidad, accesibilidad, etc. replanteó el esquema nacional en dos niveles, ampliando las facultades de la Secretaria por un lado y redefiniendo su institucionalización por el otro. Creó así: Un Comité Interministerial de Facilitación Turística, Un Instituto Nacional de Promoción Turística e incorporó el Consejo Federal de Turismo como parte de su estructura consultiva.
El Turismo como origen de nuevos contratos:
Gestada entre los 80 y los 90; la Doctrina en general, piensa en el Turismo como un desafío normativo por la novedad de su problemática y como origen de nuevas modalidades e interpretaciones contractuales. Más aún algunos llegan a predecir que tal vez por esta vía se pueda llegar a constituir una nueva rama del derecho donde la figura central (el “eslabón más importante”, como suele decirse) fuera el agente de viajes[14]. Opinión con la que nos permitimos disentir ya que entendemos no basta que una actividad traslade sus particularidades a lo normativo para que este cuerpo de conocimientos sobre las conductas y relaciones que atiende se constituya por sí mismo una posibilidad de ramificación; sino que en todo caso deberá recorrer un largo camino de elaboración de principios propios antes de lograr su autonomía, lo cual no impide que sencillamente se segmente su estudio con fines expositivos o didácticos o se pretenda aglutinar toda la problemática en un solo cuerpo legal. Entre el sinúmero de modalidades contractuales que esta actividad genera podemos mencionar:
1) Los contratos de tiempo compartido
2) Los contratos entre turistas y agencias de viajes
empresas de transporte
hoteles
3) Los contratos entre agencias de viajes y empresas de transporte
hoteles
agencias entre sí
4) Los contratos de hoteles y empresas de transporte
organizadores de eventos
administradores de business center, gimnasio, etc
hoteles entre si
5) Los contratos entre Asociaciones, Sindicatos, etc. con hoteles, agencias de viajes o empresas de transporte.
6) Los contratos del Estado con empresas de transporte, agencias u hoteles para otorgar créditos y beneficios a los turistas
7) Contratos de tour
Otra postura es la que comparten la Dra. Weingarten y el Dr. Ghersi[15] quienes plantean el análisis desde una óptica economicista distinguiendo entre dos aspectos: a) el macroeconómico y b) el microeconómico. Respecto del primero destacan varios ángulos; el ingreso de divisas por parte del turismo internacional, la generación de empleos definitivos y transitorios, el tratamiento y estímulo de las industrias artesanales (particularmente en nuestra zona cordillerana o del noroeste) y el sector servicios (hoteles, guías, transporte, etc.) Y en cuanto al segundo considera que el hecho económico, que es la fuente del contrato conlleva una serie de consideraciones a tener en cuenta: a) se desarrolla en más de una jurisdicción, b) implica movimientos de fondos nacionales e internacionales c) los lugares de ejecución en general difieren con los de contratación d) Una misma red contractual puede ligar a varias empresas.
En cuanto a la caracterización de estos tipos contractuales, aunque refiriéndose estrictamente al “contrato de turismo” apuntará Kemelmajer de Carlucci, que como los códigos no los regulan no es raro que algunas decisiones judiciales los califiquen de “innominados”; no obstante haber “acuerdo doctrinal en que tienen una alta tipicidad social”[16]
Es también, en esta década del 90 que en materia jurisprudencial los temas de responsabilidad ganan un espacio importante, generando doctrina desde sus actores. Así se habla de responsabilidad de las agencias de viajes[17]u hoteles[18]. Y lo mismo ocurre por ejemplo, con temas comerciales específicos de la actividad turística como el “overbooking”[19]o las pautas interpretativas de contratos de reserva de plazas hoteleras[20].
Conclusión
No cabe duda que desde el 45 en adelante la preocupación política por controlar e impulsar esta actividad ha estado más o menos presente. A pesar de ello es justo reconocer que los tiempos de la actividad económica que significa esta industria y los tiempos normativos no han tenido siempre el mismo ritmo, aún cuando se adviertan señales de cambio en el horizonte. Los noventa plantearon un nuevo escenario económico, se diluyeron los rasgos del capitalismo de estado para dar paso a una economía de mercado. El Estado dejo su rol de empresario y comenzó a delegar el de regulador como bien señala Amadazi[21] desgraciadamente la década terminó sin un estudio económico sólido que permitiera conocer la contribución del sector a la economía nacional, sin embargo los más optimistas redondean en un 5 %. Actualmente el “derecho al turismo” puede plantearse como un derecho social o como un derecho colectivo, vale decir de segunda o tercera generación. En el primero de los casos en un marco, cuasi dialéctico que enfrenta el derecho empresario con el derecho del consumidor y en el segundo caso, tal como lo expresa Burbridge[22] entendida la promoción de la cultura como prerrequisito del desarrollo turístico y por lo tanto íntimamente ligados como derechos.
En lo que se refiere a la normativa de patrimonio si bien aún padece de fragmentación respecto del Turismo al menos ha actualizado su protección suscribiendo por ley 25.568 la convención de San Salvador (que trata sobre la defensa del patrimonio arqueológico, histórico y artístico de las naciones americanas) y promulgando la ley 25.743 de Protección del patrimonio arqueológico y paleontológico y su decreto reglamentario 1022/04)
A nadie escapa que es un sector que seguirá siendo materia prima para innumerables formas contractuales, desde el momento que la falta de tipicidad implicará un esfuerzo jurisprudencial mayor para llenar los huecos interpretativos.
Y en cuanto a su naturaleza económica y social si bien es cierto que hoy por hoy nadie se atrevería a cuestionarla no ocurre lo mismo con su valoración política que como ya hemos podido observar se ha visto sujeta a los vaivenes de las ponderaciones gubernamentales de turno sin que hasta el momento nuestra clase dirigente haya acertado con el lugar que el Turismo debe ocupar en economías que, como la nuestra, pretenden recuperar su calidad de “emergentes” en un mundo globalizado y globalizante que tiene su mirada puesta en los Servicios.
Leyes de regulación hotelera y agencias de viajes nacidas sin representación real y con más de 30 años de vigencia; un patrimonio cultural y natural reglado como compartimentos estancos, una definición de incumbencias de idoneidad débil, una normativa de transporte turístico que no logra desprenderse del transporte de pasajeros; la ausencia de exenciones impositivas; una estructura que se acomoda o se desacomoda según las coyunturas, y un diálogo intermitente entre sectores públicos y privados, quizás estén reclamando por un lado un ordenamiento genérico que dinamice y jerarquice adecuadamente su actividad y la de los profesionales intervinientes, (sabiendo que la misma depende de prerrequisitos básicos como promoción, seguridad, infraestructura, etc.) que tienen más que ver con cuestiones de criterio y sentido común que con cuestiones formales (tales como si tiene o no rango ministerial) y por otro lado una clara definición estadual de integración regional e internacional capaz de sortear las dicotomías de los tiempos gubernamentales.
Bibliografía
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Servicios de Hotelería. Tutela del Consumidor Nº 4 Ediciones Jurídicas Cuyo. Mendoza Argentina 2001
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Correlaciones de las constituciones de 1853 y 1949. Editorial Bibliográfica Argentina 1951
[6] Fundación Eva Peron
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[7] Anales de Legislación Argentina
Tomo XVI-A 1956 Decreto Ley 17.800 20/07/56
[8] Szusterman Celia
Frondizi – Emecé 1998
[9] Bidart Campos, German J.
Manual de Derecho Constitucional Argentino. Ediar 1986
[10] Bolla Gérard
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[11] San Martino de Dromi, Ma. Laura
Argentina contemporánea de Perón a Menem . Ediciones Ciudad Argentina. Bs. As. 1996
[12] Radiolandia 2000 – 8 de abril 1982
[13] Gorodisch, Mariano.
Como vender la Argentina. Clarín diario – suplemento económico – pag. 2 - 29 de abril del 2001
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Legislación y Contratos Turísticos. 2da edición Valletta Ediciones. Bs. As.
[15] Weingarten, Celia y Ghersi, Carlos A.
Contrato de Turismo. Derechos y obligaciones de la empresa de turismo Abeledo Perrot Bs. As. 2000
[16] Kemelmajer de Carlucci, Aída
El Contrato de Turismo. Revista de Derecho Privado y Comunitario Nº 3 Editorial Rubinzal-Culzoni Agosto de 1993
[17] Encina Fazio, Marta
Responsabilidad de las agencias de viajes. La Ley Tomo 1990 B pag. 337
[18] Garrido, Roque Fortunato
Hoteles y responsabilidad civil. La Ley Tomo 1981 C secc. Doctrina pag .959
[19] Blas Simone, Osvaldo
Overbooking en el transporte aéreo de pasajeros. EL Derecho 1996 Tomo 168 pag. 356
[20] Barbieri, Pablo Carlos
Los contratos de empresa y las pautas interpretativas de su atipicidad. La Ley Tomo 1996 E.
[21] Amadazi, Enrique
Política Turística Argentina - Turismo, macroeconomía e Instituciones Ediciones Ladevi 1999
[22] Burbridge, Horacio
Política Turística Argentina – El Turismo cultural. Ediciones Ladevi 1999
viernes, 12 de octubre de 2007
Argentina: Turismo Estudiantil
Santiago Aramburu y
Gonzalo Casanova Ferro
Por siempre estudiantes
Existen varias teorías para explicar el origen del Turismo. Algunas de ellas parten de un sino antropológico, otras hablan de una motivación psíquica y finalmente otras intentan imponer una lectura histórica.
De esta última corriente surgen a su vez otras variantes; dos grandes líneas cruzan el marco teórico de quienes aventuran una hipótesis en este sentido: están aquellos que identifican a los primeros turistas entre los antiguos peregrinos que buscaban contemplar algunas de las siete maravillas del mundo, quienes identifican a los medievales que buscaban visitar los lugares santos y por último los que aseveran que en realidad, modernamente, habría que considerar que los primeros turistas fueron estudiantes. Dicho más puntualmente: “egresados”. Se referían así a los jóvenes londinenses de clase media alta del Siglo XVII quienes una vez terminados sus estudios iniciaban un viaje iniciático por las capitales más importantes del continente europeo, antecedente del denominado “Grand Tour”[1]. No se trataba entonces de una actividad ociosa o lúdica sino más bien de un recurso para completar su formación; la idea consistía en conocer mejor las personas y mercados con los cuales interactuarían profesionalmente.
Como fuere, aquí y en el resto del mundo, el turismo tal como lo conocemos en la actualidad se gestó en el siglo XX.
En un principio el viaje turístico pudo ser el producto de la excentricidad de algún poderoso. El privilegio de una elite asociada a la necesidad de aventuras, tiempo libre o el simple recurso para mitigar la abulia de las clases pudientes. Pero a partir de la década del 30 no tardó mucho en ingresar en un período que lo extendió como derecho de las masas trabajadoras, derecho asistido por el llamado Estado de Bienestar y focalizado en los productos “sol y playa” (paquetes rígidos, estacionales y destinados a un publico poco informado). Para finalmente derivar en lo que se ha dado en llamar la NET (Nueva Era del Turismo) que combina y supera las otras dos etapas (gran segmentación del mercado, productos especializados, sistemas de protección al turista, conciencia de sustentabilidad, etc.).
La paradoja consiste en que al recuperar los antecedentes del Turismo aquella vieja costumbre europea reviva como categoría jurídica y de mercado, en un escenario tan austral aunque podría decirse que en condiciones más equitativas, no exenta de luces y sombras.
Nos proponemos entonces analizar qué se entiende en la Argentina por Turismo Estudiantil, quiénes son sus actores y cuál es su rol, atravesando los casos más problemáticos y sus posibles soluciones.
A diferencia de nuestro país, en el resto del mundo las expresiones “turismo estudiantil”o “student travel” pueden representar:
A) Cualquier salida estudiantil acompañada por docentes y de carácter educativo[2];
B) El servicio de determinados organismos para un segmento universitario (que comprende también a los docentes) decididos a viajar a cualquier destino, normalmente fuera de su país de origen y generalmente por razones de estudio[3];
C) el practicado por grupos de estudiantes, con la organización de técnicos en la materia, cuando se disponen a visitar sitios históricos, museos, parques, monumentos, ambientes naturales de importancia, playas, montañas, llanuras, etc. y que les permite conocer de cerca ciertos sitios y actividades de los que se han enterado en forma somera por explicaciones de cátedra[4];
D) el realizado por jóvenes conocedores, que obtienen información a través de Internet, que tienen motivación para la vida en una sociedad globalizada y combinan las experiencias de sus viajes con la aventura, el estudio, el trabajo y el descanso. Viajan para formar parte de una comunidad internacional que esta de viaje[5];
¿Qué se entiende en Argentina por “Turismo Estudiantil”?
Atendiendo a la apresurada redacción de la ley 25.599[6] habrá de entenderse por tal el que surge del art. 2º a saber:
“A los efectos de la presente ley, se entenderá por turismo estudiantil a:
a) Viajes de estudios: Actividades formativas integradas a la propuesta curricular de las escuelas, que son organizadas y supervisadas por las autoridades y docentes del respectivo establecimiento;
b) Viajes de egresados: Actividades turísticas realizadas con el objeto de celebrar la finalización de un nivel educativo o carrera, que son organizadas con la participación de los padres o tutores de los alumnos, con propósito de recreación y esparcimiento, ajenos a la propuesta curricular de las escuelas y sin perjuicio del cumplimiento del mínimo de días de clase dispuesto en el calendario escolar de cada jurisdicción educativa.”
Demás está decir que la antecedente definición ha sido objeto de numerosas críticas. Por un lado parece excesivo incluir sin más reparos los viajes de estudio ya que una interpretación estricta de la norma implicaría que cualquier salida escolar tendría que ser intermediada por un agente de viajes sin importar su duración o la distancia recorrida. Por otro lado, al analizar el segundo inciso se dice que la formula “participación de los padres o tutores de los alumnos” resulta demasiado abierta, pudiendo dar lugar a confusiones o ambigüedades. Como sea, no es nuestra intención resolverlo aquí, sino solamente dejar planteado que tal vez está norma en particular requiera ciertas reconsideraciones.
De todas formas la categoría “Turismo Estudiantil” es una creación legislativa propia de la Argentina que en otros países puede confundirse o bien con el “turismo joven”, destinado a cubrir las vacaciones de ese segmento, o con el “turismo estudiantil de intercambio”, es decir alumnos de distintas nacionalidades que se desplazan en forma cruzada para adquirir la experiencia de un idioma o un sistema educativo distinto al de origen. Lo que nosotros llamamos “turismo estudiantil” en cambio, comprende un fenómeno muy singular que si bien abarca tanto viajes de estudios como de egreso, está muy asociado a esta última categoría, con la época invernal y focalizado en un destino: Bariloche.
Durante décadas el destino del “Turismo Estudiantil” ha sido la ciudad de San Carlos de Bariloche en la provincia de Río Negro. Nadie duda hoy de su consolidación en lo que a viajes estudiantiles se refiere; fundamentalmente para los egresados del llamado segundo ciclo (polimodal o secundario) de nuestro sistema educativo. Esto, sin perjuicio de que el día de mañana por razones de mercado, económicas o de diferencia cambiaria, pueda perder su liderazgo ante el surgimiento de destinos no pensados para este segmento en la actualidad.
La ciudad ofrece los mismos atractivos que cualquier otro centro urbano: buen alojamiento, variedad de opciones gastronómicas, locales bailables, etc; pero combinados con un escenario natural de privilegio. Fundada en 1902 y perfeccionado su diseño por el arquitecto Alejandro Bustillo en la década del 30’ la ciudad creció rodeada por la belleza del Parque Nacional Nahuel Huapi, su geografía cordillerana poblada de bosques y lagos naturales que la hacen ideal para la practica del esquí, el andinismo, el treeking, y demás actividades relacionadas.
A principios de los años 60’ la ciudad abandonó el estilo alpino bávaro que le imprimiera el arquitecto alemán Hacker, y comenzó su desarrollo vertical[7]. Los 70’ y los 80’ se encargaron de poner al alcance de la clase media esta variedad de deportes de invierno ayudados por grandes transportistas que vieron allí la veta de los viajes de egresados. Su liderazgo se ha mantenido desde entonces, a pesar de los intervalos que significaron las épocas económicas de auge donde hubo que competir con destinos internacionales (especialmente brasileros) o de crisis, que como en el presente donde llevan a ponderar segundas opciones como Villa Carlos Paz, en la provincia de Córdoba. Pese a ello, hoy Bariloche, ve colmada su capacidad en el período de invierno (junio/julio) que coincide con el receso escolar de la mayor parte del país.
Los actores y sus roles
Cinco son los actores que intervienen en la contratación de servicios para el desarrollo del “turismo estudiantil”:
· Los Colegios
· Los estudiantes (y sus representantes legales – padres o tutores –)
· Los prestadores
· Las Agencias autorizadas a operar con “Turismo Estudiantil”
· La Secretaria de Turismo de la Nación
· Las Autoridades de Turismo locales
Los Colegios en general tratan el tema del viaje de egresados como un problema que merece un tratamiento especial.
En un extremo y para deslindar responsabilidades no solo no se admite que los promotores ingresen a las instalaciones, sino que se advierte a padres y alumnos que la contratación de tales servicios corre por su exclusiva cuenta y riesgo; más aún, se desalienta la participación docente y si el viaje coincide con días hábiles (fuera del período de receso invernal) se pasan las faltas correspondientes.
Posiciones moderadas tratan de no intervenir en la negociación, pero si de supervisar la trayectoria de la agencia o agencias que acercan ofertas, sugieren la participación no solo docente sino también la combinación con algún padre o padres acompañantes que cumplan el rol de supervisión y asistencia al grupo de estudiantes que viajan.
Finalmente y como excepción, existen instituciones que contrariando el art. 1 de la Ley 18.829 de Agentes de Viajes y el art. 18 de la Resolución 118/05 organizan sus propios viajes de egresados generalmente en forma solapada o mediante la intermediación de algún docente que “cubre” la infracción institucional. La Resolución 118/05 solo prevé una excepción en su art. 17 y es que el viaje ofrecido se desarrolle en un único día y no incluya el pernocte.
Como la modalidad de pago de este tipo de viajes se hace en cuotas y a lo largo de todo un año los estudiantes inician los sondeos para contratar agencias en ese período. En este sentido, la experiencia de los egresados que los han precedido en la promoción de ese mismo año suele ser importante pero no determinante. Algunos grupos deciden por si y otros consensúan con sus padres. En la Argentina la mayoría de edad se da a los 21 años y solo excepcionalmente algunos actos podrían realizarse alcanzados los 18. El promedio de edad de los alumnos que están analizando sus posibilidades de viaje, normalmente está por debajo de esta edad y por lo tanto serán sus padres o representantes legales quienes terminen firmando el contrato con la Agencia. Más aún, para el caso de ciertos viajes educativos la edad está por debajo de los 14 años.
Los prestadores son los proveedores de servicios directos, hoteleros, transportistas, gastronómicos, instructores de ski, guías, fotógrafos, etc. La agencia mantiene con ellos una relación comercial casi permanente que le permite financiar mejor sus costos a partir de una oferta de volumen y continuidad. Donde los llamados “opcionales” (todo aquello que se vende al estudiante en destino) constituye una parte importante del negocio. Aquí no está demás aclarar que muchas veces la situación económica (en particular el tipo de cambio) puede ser determinante para que los prestadores desatiendan el mercado local, creando distorsiones o debilidad en el sector de las agencias argentinas que trabajan con el segmento de estudiantil.
Para que una empresa de viajes pueda operar en el territorio argentino debe obtener una licencia provisoria o definitiva que requiere cumplir con una serie de requisitos mínimos:
A) Poseer estructura funcional, vale decir instalaciones físicas y la contratación de al menos un idóneo (licenciado en Turismo) registrado que será responsable de los aspectos técnicos de la Agencia.
B) Haber tramitado ante la Secretaria de Turismo de la Nación el correspondiente Permiso Precario y la Licencia Provisoria.
C) Que él o los titulares de la empresa carezcan de antecedentes penales o comerciales que les impidan ejercer el comercio
D) Constituir un Fondo de Garantía que generalmente se integra por un seguro de caución según la ubicación y tipo de agencia que se trate
E) Y finalmente, que el titular este registrado como Comerciante si se trata de un emprendimiento unipersonal, o que esté descripta la actividad en el objeto social, si se trata de una sociedad.
La Agencia de Viajes que además pretende organizar viajes de egresados debe obtener previamente un “Certificado Nacional de Autorización para Agencias de Turismo Estudiantil”[8], lo cual implica que además deberán constituir un seguro de responsabilidad civil, de vida, de accidentes personales y otro de cobertura médica total[9], para cada uno de todos los integrantes de cada contingente de estudiantes, que cubra los riesgos desde el inicio hasta la finalización del viaje. Por otro lado también deberán presentar anualmente una declaración jurada con la siguiente información:
a) Personal de la empresa -casa central y sucursales - que atenderá, en al ámbito de la misma, el área de turismo estudiantil, con datos personales y especificación del cargo que desempeña;
b) Nombre, fecha de nacimiento, número de documento y domicilio de las personas que estarán a cargo de la atención, coordinación y control del cumplimiento de los compromisos en los lugares de destino de los viajes. También deberá informarse el domicilio en que desarrollarán su actividad en cada lugar;
c) Programas ofrecidos. Breve síntesis de los servicios a prestar, indicando nombre y domicilio de los distintos prestadores de servicios: hoteles, transportistas y responsables de las excursiones, con aclaración de cantidad de plazas contratadas con cada uno de ellos. Se deben adjuntar ejemplares de la folleteria y material de difusión;
d) Listado del personal que cumplirá la función de coordinador de destino y coordinador de grupo que deberán ser mayores de 21, señalando nombre, número de documento, domicilio, estudios cursados y antigüedad que revista en la empresa;
e) Listado de promotores que se desempeñan en cada agencia, nombre, deberán ser mayores de 18, número de documento y domicilio, estudios cursados, antigüedad que revista en la empresa;
f) Personal autorizado a firmar contratos.
g) El titular de la agencia deberá acompañar fotocopia autenticada del modelo de contrato a utilizar para la venta de los servicios;
h) Pólizas de seguro por responsabilidad civil, accidentes personales y asistencia médica
i) Cantidad de servicios programados para el año en curso -vendidos o reservados-, indicando fecha de salida prevista de los contingentes, establecimiento educativo al que pertenecen, destino, hotel en el que serán alojados, transporte a utilizar y todos los servicios que se incluyen y su certificado de habilitación expedido por la CNRT. Se deberá especificar claramente la calidad, el tipo y la categoría de los diferentes servicios. Asimismo, salvo que se trate del año de iniciación de la actividad, se deberá acompañar una memoria en la que se consigne el detalle estadístico de la actividad realizada el año anterior.
Como mencionáramos la forma de comercialización se realiza por adelantado, fraccionadamente e instrumentada en un contrato escrito, generalmente estandarizado cuyos modelos pueden bajarse de Internet[10].
En los términos de la Ley Nacional de Turismo[11] y la Ley Nacional de Turismo Estudiantil[12], la Secretaria de Turismo de la Nación es la Autoridad de Aplicación. Encargada de fijar las políticas nacionales de la actividad en el marco del Plan Federal Estratégico de Turismo Sustentable. Es ante esta institución que los agentes de viajes requieren su licencia, es el organismo que lleva los legajos y ejercita las funciones de contralor, con capacidad para aplicar sanciones por infracción y/o inobservancia de las normas que regulan la actividad, al punto de poder cancelar inmediatamente las certificaciones otorgadas a los transgresores.
Las Autoridades de turismo locales muchas veces poseen mayor cantidad de facultades para ejercer el contralor del destino turístico y de hecho en algunas provincias poseen incluso el rango de Ministerio. Es por ello que en muchas jurisdicciones los inspectores son los propios de la autoridad local y pueden controlar no solo agencias sino también establecimientos hoteleros, gastronomitos, bailables y demás prestadores. En el caso especifico de la Municipalidad de San Carlos de Bariloche rigen tres normas:
· La Ordenanza 1396-CM-04 que organiza los términos y alcances de un “Certificado de Servicios de Turismo Estudiantil” que otorga a las empresas prestatarias.
· La Res. 39-I-06 que impone una declaración jurada de proveedores y clientes.
· La Res. 1026-I-06 que exige la constancia de inscripción en la AFIP.
Hasta aquí las luces donde pareciera que todo está previsto y controlado; sin embargo la situación del mercado a veces presenta sorpresas poco agradables: empresas que cierran por causas no muy claras y dejan cientos de turistas varados o por viajar.
En rigor y comparativamente hablando las caídas de agencias por causas fraudulentas o mala administración no son tantas. Sobre un total de tres mil ochocientas agencias registradas solo doscientas cincuenta y ocho[13] están habilitadas para comercializar “turismo estudiantil”[14] y de estas solo un promedio de dos anuales en los últimos cinco años registran bajas intempestivas por las causales mencionadas; no obstante ello, la sensación de impunidad y la angustia que provocan tales situaciones en la sociedad, sumado el efecto multiplicador de los medios de comunicación generan una especie de indignación pública sumamente atendible.
Describiremos entonces cuatro casos (probablemente los más resonantes) donde la administración pública podría decirse que fue aprendiendo a resolver las distintas crisis suscitadas por agencias que de la noche a la mañana dejaron de operar. Así, las medidas preventivas hacia la empresa, el tratamiento diferenciado para los pasajeros en curso y los pasajeros próximos a partir, la coordinación con los prestadores directos y autoridades locales, las negociaciones con otras agencias, etc. se vienen optimizando pero no porque la regulación las prevea como herramientas o mecanismo de contención adecuados para este tipo de situaciones sino porque la coyuntura y la continuidad del turismo como política de estado así lo han permitido. Lo preocupante entonces es que estos procedimientos no han tenido aún un correlato normativo y por lo tanto “la solución” ha sido más operativa que institucional.
El caso Río de la Plata S.A
La empresa Río de la Plata poseía dos sociedades: Compañía de Transporte Río de la Plata S.A. y Turismo Río de la Plata S.A. ambas habían contado con licencia de agencia de viajes; no obstante del 97 en adelante se le dictó la baja a la primera y solo operaba esta última. Turismo Río de la Plata S.A. no solo contaba con el prestigio de varios años en el mercado sino que además poseía una infraestructura que le permitía cubrir los servicios de transporte y hoteles con unidades y alojamiento propios.
En agosto del 2002 un incidente preanunciaba lo que sería la caída de uno de los operadores más importantes del turismo estudiantil. Un grupo de padres, alumnos y docentes ocuparon un local de Buenos Aires de la empresa Río de la Plata en respuesta al anuncio de que por la rotura de un micro no podrían viajar al día siguiente. Veinticuatro horas más tarde el problema se resolvía pero las dudas ya estaban instaladas.
En noviembre del 2002 y justamente en dos de los hoteles de Río (El Ausonia Inn y el Ausonia III) se inició un paro gremial de empleados que dio inicio a una escalada de incumplimientos para los estudiantes que ya estaban en destino. Las denuncias ante la Municipalidad de la ciudad de San Carlos de Bariloche y la Secretaria de Turismo de la Presidencia de la Nación no se hicieron esperar (atento a que el funcionamiento de los hoteles es competencia local y el de las agencias de viajes federal) Los huelguistas llegaron a amenazar con bloquear las rutas de acceso a los micros de Río.
La decisión de la empresa de un intempestivo cambio de Directorio y el cierre de varias de las sucursales motivó la apertura del sumario administrativo en diciembre de ese mismo año; para enero del 2003 ya se preveía la imposibilidad de la empresa para poder hacer frente a los servicios, por ello la Secretaria de Turismo dictó una medida cautelar[15]: la suspensión para operar sin perjuicio de intimar a la agencia a cumplir con los compromisos asumidos aunque restringiéndole la capacidad para operar a futuro. Para entonces la sospecha de estafa estaba instalada y también intervino la justicia penal[16].
La trascendencia de los medios y el volumen económico que manejaba la empresa cuestionada hizo que los hechos se proyectaron al escenario político nacional ingresando no solo en la agenda de varios legisladores sino también en la del Presidente de la Nación (Dr. Eduardo Dhualde); ya que el mismo fue requerido por el Consejo Municipal de Bariloche para que gestionara[17] en la resolución del conflicto con los trabajadores de Río de la Plata que tenían en jaque a toda la ciudad.
Los pasajeros que aún no habían viajado fueron asistidos por otras agencias que en algunos casos reconocieron parte de las cuotas pagadas y en otros tuvieron que negociar o bien por días de estadía o por cantidad de servicios o ambas cosas.
En noviembre del 2003 se iniciaron los remates de los hoteles ordenados por la Cámara del Trabajo de Río Negro[18] pero no fue sino hasta el 19 de septiembre del 2005 que se dictó la quiebra[19].
El caso LAPA Estudiantil S.A. – Generación Aérea
LAPA era una misma empresa pero constituida por dos sociedades distintas, LAPA S.A. a secas y LAPA ESTUDIANTIL S.A..
A principios del 2003 los rumores acerca del estado financiero de la línea aérea resultaban bastante alarmantes; los reclamos laborales entraban en una escalada difícil de cortar. Según afirmaban algunos de sus directivos las razones debían rastrearse fundamentalmente en el precio del combustible aéreo o mejor dicho en los impuestos que lo gravaban, impuestos que dejaban a ésta y otras aerolíneas muy lejos de la línea de rentabilidad (ya de por sí ardua de alcanzar para cualquier emprendimiento aeronáutico)
Frente a esta situación la respuesta de los organismos estatales fue disímil, la Secretaria de Transportes, que era tal vez el organismo idóneo para proponer alguna alternativa hizo entonces mutis por el foro; mientras que la Secretaria de Turismo en cambio, opto por dilatar la renovación del permiso para operar en turismo estudiantil, (una práctica preventiva para estos casos).
En mayo los diarios anunciaban dramáticamente “CERRO LA EMPRESA Y LOS DIRECTIVOS DESAPARECIERON SIN DAR EXPLICACIONES-LAPA podría dejar sin viaje de egresados a 1.200 chicos”[20] ni una ni otra cosa fueron exactamente así, ni todos los directivos desaparecieron ni los egresados se quedaron sin viajar, de hecho en octubre de ese año (abonando una diferencia de $ 85 y con gestiones de la Secretaria de Turismo mediante) viajo el último contingente[21]; sin embargo antes de arribar a este resultado las idas y vueltas iban a oscilar entre lo trágico y grotesco.
Movilizaciones de padres reclamando frente a la sede de la Secretaria de Turismo, la Comisión de Usuarios y Consumidores de la legislatura porteña gestionando y demandando una solución al Poder Ejecutivo Nacional, ofertas de Aeroandina (principal accionista de la empresa) para reinvertir y renovar los vuelos, si y solo sí, el gobierno congelaba los precios del combustible a 85 centavos de dólar el litro autorizándolos a subir la banda tarifaria un 20 %[22], la suspensión preventiva de su licencia[23] por la cadena de irregularidades en que incurrió la empresa, periodistas que confundían irremediablemente concurso de acreedores con quiebra[24], la incertidumbre de quienes pagaron parte y temían que el sindico terminase reclamándoles el saldo, y la apertura de una eterna causa penal.
Todo esto conformó un enorme dispendio de esfuerzos y voluntades y tinta del que solo se pudo salir en base a un firme reclamo cívico y la buena voluntad de algunos funcionarios.
El caso 5 Cinco Zonas
Al igual que las anteriores Cinco Zonas SRL era una empresa de turismo que se especializaba en la organización de viajes de fin de curso del nivel polimodal.
Operaba normalmente, y no poseía una cantidad excesiva de denuncias que hubieran inducido a pensar lo que más tarde sucedería. Más aún, lo paradójico del caso es que los titulares de la misma empresa habrían iniciado seis denuncias contra diferentes agencias buscando hacer cumplir la normativa turística vigente.
Poseía 7 sucursales distribuidas en todo el país, lo que presupone una estructura más o menos sólida como para movilizar, y de hecho así lo era, una gran cantidad de estudiantes al año. Y según lo manifestado por sus prestadores, tampoco debía grandes sumas de dinero.
En fin, cuando menos se pensaba, sucedió lo inesperado, en un fin de semana la casa central ubicada en la Ciudad Autónoma de Bs. As. y sus 7 sucursales distribuidas en las ciudades de: Gran Bs. As., Córdoba, Mendoza y Salta habían quedado completamente vacías sin previo aviso.
El día lunes 19 de diciembre de 2005 todos los diarios hacían referencia a la desaparición de los titulares de la empresa Cinco Zonas, sin dejar rastro alguno y habiendo vaciando por completo sus oficinas. Para sorpresa de estudiantes, padres, prestadores, autoridades y los mismos empleados que temían por represalias, los titulares de la empresa desaparecieron dejando cerca de 850 chicos varados en la Ciudad de San Carlos de Bariloche y sin la menor posibilidad de retorno. Esto sumado a los pasajeros próximos a viajar; y otros (1200 aprox.) que ya habían empezado a pagar las cuotas del viaje que realizarían durante el año 2006.
El mismo día de la noticia la Secretaria de Turismo de la Nación corroboró mediante un acta de inspección la mencionada situación y declaró la caducidad de la licencia de la empresa por falta de estructura funcional (Resolución N 156/03), tratando de encauzar la situación.
Lo que sucedió luego fueron sostenidas y públicas protestas de padres y estudiantes, especialmente en la provincia de Córdoba ya que de allí eran la mayor parte de los estudiantes perjudicados.
Menos de una semana después, los egresados que se encontraban en la ciudad Bariloche y quienes estaban próximos a viajar pudieron ver sus sueños cumplidos. Mediante la intervención de algunas empresas de turismo, la combinación de la Secretaria de Turismo de la Presidencia de la Nación y la cooperación de la Agencia de Turismo de Córdoba (Ente provincial encargado del sector turístico) se pudo dar cumplimiento a los contratos de 5 Cinco Zonas previa negociación con los prestadores[25].
Ahora bien, aún faltaba resolver un problema; el de todos aquellos que habían empezado a pagar en el año 2005 con el objeto de viajar a partir de mediados del 2006. Una vez más, algunos decidieron cerrar negociaciones resignando precio y/o servicios y otros prolongaron las conversaciones tratando de mejorar su situación.
El ciclo se repite. Por un lado, el reclamo administrativo ante el Organismo de contralor realizado por varias contingentes damnificados, como así también por los mismos empleados de la empresa.
Por otro, la cuestión judicial que tiene que ver con las denuncias penales realizadas en varios puntos del país contra los titulares de la empresa por el presunto delito de estafa, las cuales se encuentran en trámite.
Y finalmente, la solución al problema en sí, es decir, las diferentes alternativas que tienen y tendrán los damnificados, de acuerdo al momento, el tiempo y la voluntad de quienes con ellos negocien.
El caso Zaiga Travel
Tours & Travel SRL, se había constituido como una sociedad familiar que operaba bajo la denominación comercial de Zaiga Travel. Se dedicaron al turismo estudiantil durante varios años, sin aparentes problemas comerciales, de hecho en el 2005 se le habían realizado inspecciones encontrando en todos los casos que la agencia se hallaba en orden y conforme a la normativa vigente. Un día antes del anuncio oficial la empresa comenzó a informar a sus contratantes que no realizarán más pagos por la imposibilidad de poder cumplir con los compromisos pendientes debido a problemas financieros que los aquejaban. La angustia se extendió sobre los 6000 afectados que fueron tomando conocimiento de ello.
La gran mayoría acudió a buscar una respuesta por parte de la autoridad de aplicación: La Secretaria de Turismo de la Nación y otros acudieron a la propia Casa de Gobierno.
Producto de las reuniones entabladas entre la Secretaria de Turismo de la Nación y numerosas empresas del sector, se comunicó al público que la empresa Flechabus Viajes y Turismo juntamente con la colaboración de sus proveedores de servicios ofrecería nuevos programas de viajes diseñados especialmente para atender a la ya conocida situación. De los 256 contingentes afectados, la mayoría aceptaron los nuevos ofrecimientos.
En cuanto a las actuaciones administrativas, las mismas se iniciaron el 15 de marzo de 2006, y se ordenó por Disposición 453/06 de la Secretaria de Turismo de la Nación, la suspensión para operar de la agencia y la apertura de sumario administrativo, por presunta infracción al artículo 8ª de la Ley de Agentes de Viajes (18.829) la cual terminaría con la cancelación de la licencia. Del mismo día es la denuncia penal presentada ante la Cámara Criminal y Correccional, resultando sorteado el Juzgado 19º, causa 13.888, con intervención de la Fiscalía N 30.
Síntesis
De las experiencias relatadas pueden sacarse algunos criterios:
A) Desde el punto de vista jurídico: Las causas laborales prosperarán en la medida que, como ocurrió en el caso de Río existan bienes. Si en cambio ocurre un vaciamiento como en el caso Cinco Zonas prosperará, pero no habrá de donde cobrarse. Las causas comerciales seguramente culminarán con la quiebra así como la causa administrativa culminará con multa y clausura. Las causas penales por el contrario, se dilatarán en el tiempo ya que generalmente se torna muy difícil probar la adecuación al tipo penal.
B) Desde el punto de vista de los damnificados: Cualquiera sea su situación se ven sometidos a la angustia e incertidumbre propias de quien padece una maniobra dolosa. De hecho aquellos que no hubiesen viajado terminan contratando con otra empresa resignando o bien parte de lo abonado, comodidades, días, excursiones o una combinación de lo descrito.
C) Desde el punto de vista político y de mercado: La dilación entre el hecho dañoso y las distintas soluciones para cada uno de los actores resiente la totalidad del sistema. En definitiva, las acusaciones cruzadas entre organismos, empresas y usuarios son el escenario ideal para que nada cambie.
En búsqueda de la solución
“Nunca es mala la Verdad…lo que no tiene es remedio”, dice la canción. Planteado en otros términos ¿Se puede prever todo? Si, se puede; lo que no se puede es evitarlo. Es decir, puedo tener la mejor legislación vial, puedo tener una buena señalización, un buen semáforo y un policía en cada esquina, y eso no evitará que alguien circule a exceso de velocidad contraviniendo todas esas precauciones. ¿Es evitable que alguien vacíe una empresa? ¿Qué alguien se fugue para no asumir sus
obligaciones? ¿Qué alguien mal administre una empresa llevándola a la quiebra? definitivamente no, pero pueden preverse sus consecuencias, sin perder de vista que obviamente nos hallamos frente a una contratación entre privados y que más allá de las reveses compartidos no deja tratarse de un servicio suntuario. Esto no impide entender que tal como lo señala el Dr Tale[26]el viaje de estudios no debe considerarse como un viaje más sino como un episodio irrepetible y como tal, al verse frustrado merezca la tutela de los tribunales[27]
Ahora bien, pareciera que frente al incumplimiento de una agencia de turismo estudiantil, (sea cual fuere su causa) lo lógico sería acudir al denominado Fondo de Garantía; de hecho la redacción del Art. 13 de la ley 18.829 así lo prevé:
“Las infracciones al Artículo 6º de la presente ley serán sancionadas con suspensión para operar hasta la normalización del fondo de garantía. La sanción se transformará en cancelación de licencia y clausura del local si el fondo no se regulariza en el término de seis (6) meses. En tal caso, se aplicará el saldo del fondo de garantía para indemnizar a los contratos incumplidos.” (el subrayado es nuestro)
Pero para esto existen dos inconvenientes difíciles de sortear sin una reforma legislativa; el primero es el monto y su determinación, el segundo su forma de constitución. Los criterios para determinar el monto de garantía se establecen por tipo de agencia y ubicación geográfica, no por volumen de operación esto determina cifras menores, difíciles de actualizar y que a la hora de resarcir un incumplimiento grave no alcanzarían siquiera para cubrir las costas del proceso. En cuanto a la forma ya hemos comentado que normalmente el fondo se integra por medio de un seguro de caución lo cual determina, como bien ha señalado el Dr. Benítez[28] que ante la imposibilidad factica de determinar quienes habrán de viajar, la Secretaria de Turismo se constituye en beneficiario del mismo y por lo tanto da lugar a la interpretación de que solo puede usarse para satisfacer las multas, contrariando quizás el espíritu de la norma.
Más allá de los reclamos generales que se orientaban al reducir los plazos de la preventa, el debate parlamentario por la búsqueda de una solución definitiva no se hizo esperar. Diputados tomo la posta y varios proyectos captaron la atención de las respectivas Comisiones de Turismo:
a) El proyecto impulsado por el sector privado[29] y el Diputado Heredia (PJ – FPV Córdoba) propuso modificar la ley 25.599 permitiendo que fuera la AAAVyT[30] la que categorizara a las agencias de viajes estudiantiles y que administrara un Fondo de Garantía ad hoc.
b) La UCR reflotó un proyecto del año anterior que ya había presentado la diputada Beatriz Leyba de Martí (Córdoba)[31] y presentó otro por medio de Silvana Giudici[32] (Capital) donde se crea un “Fondo de Contingencia para Viajes Estudiantiles” integrado por un 3 % que las Agencias depositarían sobre el valor de los servicios y programas facturados.
c) El proyecto de Tinnirello Carlos A. y otros por la Red de Encuentro Social de la Capital Federal[33] propuso un sistema de cajas de ahorro inembargables que se abrirían en el Banco Nación en forma conjunta para cada contingente.
d) De Bernardi Eduardo, diputado por Chubut (PJ – FPV)[34] propuso que los contratos de turismo estudiantil fueran aprobados por la Subsecretaria de Defensa del Consumidor a la cual también deberían someterse las cuestiones de consumo que se produjeran por incumplimientos.
e) El ARI en cambio, por intermedio de Ariel Gorbacz propuso la constitución de un Fideicomiso[35]constituido en una entidad bancaria a elección de los estudiantes.
Pero lo cierto es que cualquiera fuera la solución propuesta no podría viabilizarse si previamente no se otorgaban a la autoridad de aplicación las facultades necesarias (tanto para exigir garantías como para llevar la fiscalización más allá del año en curso).
El oficialismo percibió esta necesidad con claridad y obró en consecuencia. La discusión legislativa en la Cámara baja no resultó demasiado ardua. Sobre 153 diputados presentes 136 votaron a favor del dictamen de la mayoría, solo 13 por la negativa y apenas hubo 3 abstenciones. En Senadores el trámite fue igualmente expeditivo.
La nueva Ley
El proyecto de modificación de la ley 25.599 de Turismo Estudiantil que impulsara el Partido Justicialista[36] y que ha sido sancionado el 20 de diciembre del 2006 por Ley Nro. 26.208 consta de apenas 9 artículos que conforman el presupuesto básico e imprescindible para poder acceder a una solución definitiva.
El artículo primero reemplaza el inciso g) del Art. 5º de la Ley 25.599 exigiendo que en la declaración jurada que deben presentar quienes pretendan obtener el correspondiente certificado manifiesten la cantidad de servicios programados, vendidos o reservados no restringido tal información al año en curso como lo hacía anteriormente. Además requiere que se especifique dos datos que no fueron contemplados en el texto original: el precio total y por contingente.
El artículo segundo que reemplaza el artículo 6º de la Ley 25.599 impone un plazo de 15 días hábiles a aquellas agencias que deban notificar modificaciones en sus declaraciones juradas sujetando tal condición a la sanción genérica del art. 10º de la ley 18829.
El artículo tercero sustituye el inciso d) del artículo 7º de la Ley 25.599 ordenando una cuestión que generaba no pocas confusiones. Decía el texto original que los contratos de venta de servicios de turismo estudiantil debían contener entre otros requisitos los siguientes: “Certificación fehaciente de la contratación de un seguro, para cada uno de los contratantes, de responsabilidad civil, de vida, de accidentes y de cobertura médica total, con el detalle de los datos de las empresas aseguradoras contratadas.” La imposibilidad de imponer seguro de vida a menores y la inexistencia de un producto de cobertura médica total tornaban estas obligaciones de cumplimiento imposible. Por lo que el actual texto aclara: “certificación fehaciente de la contratación para cada uno de los turistas que compongan el contingente estudiantil de seguros de accidentes personales que cubra el riesgo de muerte e incapacidad total o parcial, permanente o transitoria, de asistencia medica y farmacéutica” Explicando que la reglamentación podrá requerir otros instrumentos de protección que en todos los casos deberán cubrir los riesgos físicos desde el inicio hasta la finalización del viaje.
El artículo cuarto es el que viene a resolver el nudo gordiano de la cuestión incorporando el inciso e) al artículo 7º vale decir obligando a la agencia a agregar en el contrato la acreditación de haber constituido garantías suficientes que deberán guardar correspondencia con los montos finales de los servicios comprometidos. Haciendo una enumeración enunciativa del tipo de garantías que podría pedir la autoridad de aplicación, a saber: a) fondos fiduciarios, b) patrimoniales, c) bancarias, d) financieras, e) depósitos, f) seguros de caución.
Asimismo el artículo quinto trae otra novedad, la sustitución del artículo 10º, que si bien confirma la autoridad de la Secretaria de Turismo de la Presidencia de la Nación, da marcha atrás con lo establecido en el Decreto 1013/02 que en su momento observara el inciso b) del Artículo 10º y los Artículos 11º y 12º del texto original (en particular los dos primeros que conferían competencias a Defensa del Consumidor para resolver cuestiones de consumo en los términos de la Ley 24.240 y normas complementarias). Decreto fundado en el principio por el cual las normas especiales prevalecen sobre las generales.
Finalmente el artículo sexto sustituye el artículo 16º y transforma la obligación de cancelar el “Certificado Nacional de Autorización para Agencias de Turismo Estudiantil” a aquellas agencias que trasgreden las prescripciones de la Ley en una facultad que se otorga atendiendo a lo delicado que puede ser el proceso de cierre de una agencia y a la necesidad de que, aún en proceso de cierre, pueda dar cumplimiento a los compromisos asumidos. Aplica el máximo de sanción previsto en el artículo 10º de la Ley 18.829 y faculta agravar hasta el quíntuplo los casos de reincidencia conforme lo previsto en el artículo15º de la citada norma
El resto del articulado es de forma.
A modo de conclusión: Resolución 237/07
Quedaba entonces por delante el desafío de hallar una solución que asegurara los viajes de los estudiantes, sin imponer medidas que a su vez generaran un efecto contrario de que se pretendía prevenir. Una solución que evitara que los menores corrieran con el riesgo de la operación y que éste retornara al ámbito empresario.
Esta solución fue la planteada por la Resolución 237/07 dictada por la Secretaria de Turismo de la Nación que reglamentó finalmente el Turismo Estudiantil. Lo cual implicó reestructurar A) Los requisitos que se exigían a aquellas agencias que deseaban operar con Turismo Estudiantil. B) Los términos del Contrato. Además de C) Constituir un Fideicomiso privado administrado por Nación Fideicomiso[37] D) Modificar el régimen de Seguros E) Establecer un nuevo régimen para los Coordinadores y F) Fijar las obligaciones en viaje
A) Las principales modificaciones que se introdujeron en las condiciones generales para el otorgamiento de certificado a las agencias que quisieran operar con turismo estudiantil fueron:
• Quitar el vencimiento pudiendo solicitarlo cuando se deseara.
• Requerir que todos los años se presenten las declaraciones juradas para actualizar la información en el legajo de turismo estudiantil.
• Presentar un certificado de contratación de cada servicio contratado de cada uno de los prestadores y en el caso de los comercializadores el compromiso será emitido por el organizador.
• Cada dos meses se deberá presentar un certificado de vigencia de las contrataciones.
• Los comercializadores deberán presentar copia de la adhesión al fideicomiso.
• Los Comercializadores deberán presentar copia del mandato del organizador para que actúen en su representación en los contratos que suscriban.
• Se deberá adjuntar el modelo de cuponera que se utilizará
• Se deberá declarar si se celebrarán contratos con una antelación mayor a 60 días corridos al inicio del viaje y si se realizarán viajes de estudio.
• Quiénes declararen la celebración de contratos con una antelación mayor a 60 días corridos antes del viaje deberán presentar:
• Certificado de pre-compra con calificación o póliza de seguro de caución y/o
• Una carta de intención consignando su disposición a efectuar un aval bancario y/o
• Una carta de intención expedida por una Sociedad de Garantía Reciproca que cuente con la autorización del BANCO CENTRAL DE LA NACION ARGENTINA, consignando su disposición a efectuar esta clase de aval
B) Los términos del Contrato implican que:
Los Servicios incluidos son: transporte, hospedaje, gastronomía, excursiones diurnas- a excepción de las de turismo activo y/o de aventura- y seguros.
Dentro de los 30 días de firmado el contrato los usuarios deberán enviar al agente de viajes, las adhesiones al contrato, del contingente.
El agente cargará los datos del contrato en el sistema aplicativo con una clave de alta que se le dará con el certificado.
Los usuarios tendrán acceso al sistema para poder chequear su contrato.
La adhesión quedará perfeccionada con el PAGO DE LA CUOTA CERO.
La CUOTA CERO será del 6% de cada contrato, cuyo comprobante emitirá el agente y cada pasajero podrá abonarla en sucursales del Banco de la Nación Argentina y Rapipago.[38]
La Cuota Extraordinaria para los viajes del 2006 solo aportarán el 1,5% del contrato ya firmado, pendiente de ejecución.
C) El Fideicomiso por su parte:
Garantizará las obligaciones frente a incumplimientos contractuales,
Los organizadores deberán suscribir el contrato de fideicomiso privado de administración.
El porcentaje sobre el monto total de cada contrato individual será del 6% del mismo.
El aporte deberá ser depositado en moneda de curso legal en la cuenta a nombre del FONDO DE TURISMO ESTUDIANTIL que determine el fiduciario.[39]
D) El régimen de seguros se ajustó a los siguientes parámetros:
RESPONSABILIDAD CIVIL
Monto: PESOS CIEN MIL ($100.000) como mínimo.
Alcance: toda la República Argentina (Incluir destinos en el exterior en el caso de operar con los mismos).
Riesgos Mínimos: Responsabilidad Civil. Incendio, rayo, explosión, descarga eléctrica, escape de gas. Suministro de alimentos. Responsabilidad Civil en transporte de Vehículos de terceros.
ACCIDENTES PERSONALES + COBERTURA ADICIONAL
Monto: PESOS CINCUENTA MIL ($50.000) como mínimo.
Cobertura Adicional: póliza de Asistencia Médica y Farmacéutica de PESOS CINCO MIL ($5000).
Alcance: cubrir la vida y la incapacidad total o parcial, permanente o transitoria de cada turista usuario.
ASISTENCIA AL VIAJERO
Monto: PESOS CINCO MIL ($5000).
Alcance: Ante casos de emergencias, acreditando el registro y autorización ante la Superintendencia de Servicios de Salud.
E) Los Coordinadores de grupo deberán reunir las siguientes condiciones:
Mayores de 21 años con estudios de nivel medio o secundario completo.
Certificado de antecedentes criminales y reincidencias expedido por el MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS DE LA NACION
Certificado de buena conducta expedido por la policía del domicilio del coordinador
F) Finalmente las obligaciones en viaje serán:
Tener un coordinador cada 35 usuarios o fracción.
Listado completo del contingente emitido por el SISTEMA APLICATIVO DE TURISMO ESTUDIANTIL
Copia del contrato suscripto con cada contingente
Certificado de cobertura de accidentes personales, asistencia médica y farmacéutica y constancia de asistencia al viajero
Ficha médica completada por el médico de cabecera de cada turista
Como puede apreciarse el FONDO DE TURISMO ESTUDIANTIL tiene por misión reintegrar a los representantes de los usuarios la diferencia entre los pagos efectuados a los agentes de viajes y la prestación brindada por otro fiduciante al que el prestador le hubiere reconocido los pagos realizados por el agente de viajes siniestrado. Pero para que esto sea posible era necesario fijar claramente las causales que son:
1. La cancelación del viaje por causas ajenas a los usuarios, sin que ocurran causales de fuerza mayor o caso fortuito.
2. La manifestación por parte del agente de viajes de imposibilidad de incumplimiento de obligaciones por él asumidas.
3. El incumplimiento de pago por parte del agente de viajes de las obligaciones asumidas con los prestadores de servicio o bien la cancelación de reservas confirmadas de los servicios contratados.
4. Hechos u omisiones que provocaren incertidumbre de la realización del viaje o presunción de incumplimiento.
5. Si ocurriera alguno de los puntos anteriores y la SECTUR por razones de gravedad y urgencia así lo resuelva en virtud de las facultades conferidas por el artículo 37 de la Ley Nº 25.997 y demás normas vigentes.
EVOLUCION NORMATIVA DEL TURISMO ESTUDIANTIL
Norma
Fecha
Tema
Res. 135
24/04/1987
Turismo Estudiantil comunicación a la Autoridad de Aplicación
Res. 159
Derogada por Res. 187 y ratificada por Res. 118
12/04/89
Ampliación de Requisitos
Ley 25.599
23/05/2002
Ley Nacional Turismo estudiantil
Decreto 1013
13/06/2002
Observaciones a la ley nacional de Turismo Estudiantil
Res. 175
Derogada por Res. 187 y ratificada por Res. 118
29/01/2003
Implementación del Certificado e instructivo
Disp. 35
Dirección de Modernización y Competitividad – Derogada por Res. 187 y ratificada por Res. 118
24/02/2003
Implementación del modelo de Certificado
Res. 187 Derogada por la 118
09/03/04
Nuevos requisitos para la obtención del Certificado
Res. 118
08/02/2005
Régimen para la obtención del Certificado
Res. 987
24/08/2005
Modificación Res. 118 Actualizó los aranceles para la presentación de solicitudes.
Res. 274
22/03/2006
Modificación Res. 118 Establece que los certificados solicitados se otorgarán a partir del 2 de marzo de cada año o día hábil siguiente.
Res. 451
12/05/2006
Modificación Res. 118. Exigió la presentación de Declaraciones Juradas para los servicios comprometidos al año siguiente y suspendió la recepción de solicitudes por 180 días.
Ley 26.208
20/12/2006
Modificación de la Ley 25.599
Res. 237
15/03/2007
Aprueba la nueva reglamentación de Turismo Estudiantil
[1] Leonard J. Lickorish y Carson L. Jenkins, Una introducción al Turismo, Editorial Síntesis, – España, 1997.
[2] Turismo Estudiantil por el Ing Rafael Ramírez Castellano. http://www.venezuelatuya.com/articulos/turismo0109.htm
Ecoturismo Estudiantil por Antonio W. Salas http://www.imacmexico.org/ev_es.php?
[3] http://studenttravel.about.com/
Promotora de Integración y de Turismo Educativo Juvenil: http://www.intej.org/
[4] Ing Rafael Ramírez Castellano Op cit.
[5] “Nuevos Horizontes en el turismo independiente, juvenil y estudiantil”, Greg Richards y Julie Wilson, junio 2004. Informe para la Internacional Student Travel Confederation (ISTC) y la Association of Tourism & Leisure Education (ATLAS).
[6] El Decreto 1013/02 observó los artículos 10,11 y 12 por contrariar la Ley 24.240, el código Civil y la propia Constitución Nacional.
.
[7] Schlüter Regina G., El turismo en Argentina Del Balneario al campo, CIET, Buenos Aires, 2001.
[8] Si bien las Resoluciones hablan de categorías en términos de organizadoras o comercializadoras esto no es estrictamente así ya que las categorías deben interpretarse en armonía con el Decreto 2182/72 que reglamenta la ley 18.829, la cual solo considera tres tipos de agencias: la Empresa de Viajes y Turismo (EVT), la Agencia de Turismo (AT) y la Agencia de Pasajes (AP).
[9] La normativa no considera ciertas limitaciones propias de la legislación de seguros respecto de los menores y de las condiciones de la operatoria comercial.
[10] www.turismo.gov.ar
[11] Ley 25.997
[12] Ley 25.599
[13] Cifras a enero del 2006 provistas por la Secretaria de Turismo de la Nación.
[14] Según el Boletín Nº 196 de la Cámara Argentina de Turismo (CAT) del 12/10/2005 citando a su vez un informe de la Secretaría de Turismo de Río Negro que afirmaba “las otrora líderes del mercado, como Río de la Plata y El Rápido Argentino no sobrevivieron a la crisis económica y hoy las empresas que mas estudiantes traen (a Bariloche) son Travel Rock y Flecha Bus, que trasladarán y prestarán servicios al 40% de los jóvenes”.
[15] Disposición 79/03.
[16] Juzgado Nacional en lo Criminal de Instrucción Nº 31 Secretaria Nº 119.
[17] Resolución Nº 004-PCM-2003.
[18] Aguilar Nair Marco y otros c/Transportes Automotores Río S.A. y otra s/sumario.
[19] Juzgado Nacional en lo Comercial Nº 25 Secretaria 50.
[20] Clarín Diario, 24/5/2003, Constanza Durán.
[21] Clarín Diario 2/10/2003 Otra empresa se hizo cargo de 800 chicos
Viajan los egresados que no llevó LAPA
[22] Mensajero Periódico Turístico Feliz domingo para todos 9 de junio del 2003
[23] Disposición 487/03 de la Secretaria de Turismo de la Nación
[24] No fue sino hasta el 8 de marzo del 2004 que el Juzgado Nacional en lo Comercial Nº 14 Secretaria 28 dicto la quiebra de la empresa
[25] Clarín Diario, Jueves 22 de diciembre del 205, Marta Platía.
[26] Tale Camilo, Contrato de Viaje Tomo II. Editorial Hammurabi – Buenos Aires 2005
[27] Cam. Civ y Com. La Plata, Sala II, 11/3/93, “Lucero, Carlos y otro c. Quilmas Tur S.A.”, JA, 1994-I-232.
[28] Kemelmajer de Carlucci, Aida y Benítez, Diego. Turismo, Derecho y Economía Regional. Rubinzal – Culzoni Editores, Buenos Aires 2003.
[29] Nº expediente 3007-D-2006 / Tramite Parlamentario 64
[30] Asociación Argentina de Agencias de Viajes y Turismo
[31] Nº expediente 6874-D-2005 / Tramite Parlamentario 186
[32] Nº expediente 1339-D-2006 / Tramite Parlamentario 22
[33] Nº expediente 2874-D-2006 / Tramite Parlamentario 61
[34] Nº expediente 1484-D-2006 / Tramite Parlamentario 25
[35] Nº expediente 0862-D-2006 / Tramite Parlamentario 16
[36] Nº expediente 53/06
[37] www.nacionfides.com.ar
[38] www.cuotacero.com.ar
[39] www.turismoestudiantil.gov.ar
Gonzalo Casanova Ferro
Por siempre estudiantes
Existen varias teorías para explicar el origen del Turismo. Algunas de ellas parten de un sino antropológico, otras hablan de una motivación psíquica y finalmente otras intentan imponer una lectura histórica.
De esta última corriente surgen a su vez otras variantes; dos grandes líneas cruzan el marco teórico de quienes aventuran una hipótesis en este sentido: están aquellos que identifican a los primeros turistas entre los antiguos peregrinos que buscaban contemplar algunas de las siete maravillas del mundo, quienes identifican a los medievales que buscaban visitar los lugares santos y por último los que aseveran que en realidad, modernamente, habría que considerar que los primeros turistas fueron estudiantes. Dicho más puntualmente: “egresados”. Se referían así a los jóvenes londinenses de clase media alta del Siglo XVII quienes una vez terminados sus estudios iniciaban un viaje iniciático por las capitales más importantes del continente europeo, antecedente del denominado “Grand Tour”[1]. No se trataba entonces de una actividad ociosa o lúdica sino más bien de un recurso para completar su formación; la idea consistía en conocer mejor las personas y mercados con los cuales interactuarían profesionalmente.
Como fuere, aquí y en el resto del mundo, el turismo tal como lo conocemos en la actualidad se gestó en el siglo XX.
En un principio el viaje turístico pudo ser el producto de la excentricidad de algún poderoso. El privilegio de una elite asociada a la necesidad de aventuras, tiempo libre o el simple recurso para mitigar la abulia de las clases pudientes. Pero a partir de la década del 30 no tardó mucho en ingresar en un período que lo extendió como derecho de las masas trabajadoras, derecho asistido por el llamado Estado de Bienestar y focalizado en los productos “sol y playa” (paquetes rígidos, estacionales y destinados a un publico poco informado). Para finalmente derivar en lo que se ha dado en llamar la NET (Nueva Era del Turismo) que combina y supera las otras dos etapas (gran segmentación del mercado, productos especializados, sistemas de protección al turista, conciencia de sustentabilidad, etc.).
La paradoja consiste en que al recuperar los antecedentes del Turismo aquella vieja costumbre europea reviva como categoría jurídica y de mercado, en un escenario tan austral aunque podría decirse que en condiciones más equitativas, no exenta de luces y sombras.
Nos proponemos entonces analizar qué se entiende en la Argentina por Turismo Estudiantil, quiénes son sus actores y cuál es su rol, atravesando los casos más problemáticos y sus posibles soluciones.
A diferencia de nuestro país, en el resto del mundo las expresiones “turismo estudiantil”o “student travel” pueden representar:
A) Cualquier salida estudiantil acompañada por docentes y de carácter educativo[2];
B) El servicio de determinados organismos para un segmento universitario (que comprende también a los docentes) decididos a viajar a cualquier destino, normalmente fuera de su país de origen y generalmente por razones de estudio[3];
C) el practicado por grupos de estudiantes, con la organización de técnicos en la materia, cuando se disponen a visitar sitios históricos, museos, parques, monumentos, ambientes naturales de importancia, playas, montañas, llanuras, etc. y que les permite conocer de cerca ciertos sitios y actividades de los que se han enterado en forma somera por explicaciones de cátedra[4];
D) el realizado por jóvenes conocedores, que obtienen información a través de Internet, que tienen motivación para la vida en una sociedad globalizada y combinan las experiencias de sus viajes con la aventura, el estudio, el trabajo y el descanso. Viajan para formar parte de una comunidad internacional que esta de viaje[5];
¿Qué se entiende en Argentina por “Turismo Estudiantil”?
Atendiendo a la apresurada redacción de la ley 25.599[6] habrá de entenderse por tal el que surge del art. 2º a saber:
“A los efectos de la presente ley, se entenderá por turismo estudiantil a:
a) Viajes de estudios: Actividades formativas integradas a la propuesta curricular de las escuelas, que son organizadas y supervisadas por las autoridades y docentes del respectivo establecimiento;
b) Viajes de egresados: Actividades turísticas realizadas con el objeto de celebrar la finalización de un nivel educativo o carrera, que son organizadas con la participación de los padres o tutores de los alumnos, con propósito de recreación y esparcimiento, ajenos a la propuesta curricular de las escuelas y sin perjuicio del cumplimiento del mínimo de días de clase dispuesto en el calendario escolar de cada jurisdicción educativa.”
Demás está decir que la antecedente definición ha sido objeto de numerosas críticas. Por un lado parece excesivo incluir sin más reparos los viajes de estudio ya que una interpretación estricta de la norma implicaría que cualquier salida escolar tendría que ser intermediada por un agente de viajes sin importar su duración o la distancia recorrida. Por otro lado, al analizar el segundo inciso se dice que la formula “participación de los padres o tutores de los alumnos” resulta demasiado abierta, pudiendo dar lugar a confusiones o ambigüedades. Como sea, no es nuestra intención resolverlo aquí, sino solamente dejar planteado que tal vez está norma en particular requiera ciertas reconsideraciones.
De todas formas la categoría “Turismo Estudiantil” es una creación legislativa propia de la Argentina que en otros países puede confundirse o bien con el “turismo joven”, destinado a cubrir las vacaciones de ese segmento, o con el “turismo estudiantil de intercambio”, es decir alumnos de distintas nacionalidades que se desplazan en forma cruzada para adquirir la experiencia de un idioma o un sistema educativo distinto al de origen. Lo que nosotros llamamos “turismo estudiantil” en cambio, comprende un fenómeno muy singular que si bien abarca tanto viajes de estudios como de egreso, está muy asociado a esta última categoría, con la época invernal y focalizado en un destino: Bariloche.
Durante décadas el destino del “Turismo Estudiantil” ha sido la ciudad de San Carlos de Bariloche en la provincia de Río Negro. Nadie duda hoy de su consolidación en lo que a viajes estudiantiles se refiere; fundamentalmente para los egresados del llamado segundo ciclo (polimodal o secundario) de nuestro sistema educativo. Esto, sin perjuicio de que el día de mañana por razones de mercado, económicas o de diferencia cambiaria, pueda perder su liderazgo ante el surgimiento de destinos no pensados para este segmento en la actualidad.
La ciudad ofrece los mismos atractivos que cualquier otro centro urbano: buen alojamiento, variedad de opciones gastronómicas, locales bailables, etc; pero combinados con un escenario natural de privilegio. Fundada en 1902 y perfeccionado su diseño por el arquitecto Alejandro Bustillo en la década del 30’ la ciudad creció rodeada por la belleza del Parque Nacional Nahuel Huapi, su geografía cordillerana poblada de bosques y lagos naturales que la hacen ideal para la practica del esquí, el andinismo, el treeking, y demás actividades relacionadas.
A principios de los años 60’ la ciudad abandonó el estilo alpino bávaro que le imprimiera el arquitecto alemán Hacker, y comenzó su desarrollo vertical[7]. Los 70’ y los 80’ se encargaron de poner al alcance de la clase media esta variedad de deportes de invierno ayudados por grandes transportistas que vieron allí la veta de los viajes de egresados. Su liderazgo se ha mantenido desde entonces, a pesar de los intervalos que significaron las épocas económicas de auge donde hubo que competir con destinos internacionales (especialmente brasileros) o de crisis, que como en el presente donde llevan a ponderar segundas opciones como Villa Carlos Paz, en la provincia de Córdoba. Pese a ello, hoy Bariloche, ve colmada su capacidad en el período de invierno (junio/julio) que coincide con el receso escolar de la mayor parte del país.
Los actores y sus roles
Cinco son los actores que intervienen en la contratación de servicios para el desarrollo del “turismo estudiantil”:
· Los Colegios
· Los estudiantes (y sus representantes legales – padres o tutores –)
· Los prestadores
· Las Agencias autorizadas a operar con “Turismo Estudiantil”
· La Secretaria de Turismo de la Nación
· Las Autoridades de Turismo locales
Los Colegios en general tratan el tema del viaje de egresados como un problema que merece un tratamiento especial.
En un extremo y para deslindar responsabilidades no solo no se admite que los promotores ingresen a las instalaciones, sino que se advierte a padres y alumnos que la contratación de tales servicios corre por su exclusiva cuenta y riesgo; más aún, se desalienta la participación docente y si el viaje coincide con días hábiles (fuera del período de receso invernal) se pasan las faltas correspondientes.
Posiciones moderadas tratan de no intervenir en la negociación, pero si de supervisar la trayectoria de la agencia o agencias que acercan ofertas, sugieren la participación no solo docente sino también la combinación con algún padre o padres acompañantes que cumplan el rol de supervisión y asistencia al grupo de estudiantes que viajan.
Finalmente y como excepción, existen instituciones que contrariando el art. 1 de la Ley 18.829 de Agentes de Viajes y el art. 18 de la Resolución 118/05 organizan sus propios viajes de egresados generalmente en forma solapada o mediante la intermediación de algún docente que “cubre” la infracción institucional. La Resolución 118/05 solo prevé una excepción en su art. 17 y es que el viaje ofrecido se desarrolle en un único día y no incluya el pernocte.
Como la modalidad de pago de este tipo de viajes se hace en cuotas y a lo largo de todo un año los estudiantes inician los sondeos para contratar agencias en ese período. En este sentido, la experiencia de los egresados que los han precedido en la promoción de ese mismo año suele ser importante pero no determinante. Algunos grupos deciden por si y otros consensúan con sus padres. En la Argentina la mayoría de edad se da a los 21 años y solo excepcionalmente algunos actos podrían realizarse alcanzados los 18. El promedio de edad de los alumnos que están analizando sus posibilidades de viaje, normalmente está por debajo de esta edad y por lo tanto serán sus padres o representantes legales quienes terminen firmando el contrato con la Agencia. Más aún, para el caso de ciertos viajes educativos la edad está por debajo de los 14 años.
Los prestadores son los proveedores de servicios directos, hoteleros, transportistas, gastronómicos, instructores de ski, guías, fotógrafos, etc. La agencia mantiene con ellos una relación comercial casi permanente que le permite financiar mejor sus costos a partir de una oferta de volumen y continuidad. Donde los llamados “opcionales” (todo aquello que se vende al estudiante en destino) constituye una parte importante del negocio. Aquí no está demás aclarar que muchas veces la situación económica (en particular el tipo de cambio) puede ser determinante para que los prestadores desatiendan el mercado local, creando distorsiones o debilidad en el sector de las agencias argentinas que trabajan con el segmento de estudiantil.
Para que una empresa de viajes pueda operar en el territorio argentino debe obtener una licencia provisoria o definitiva que requiere cumplir con una serie de requisitos mínimos:
A) Poseer estructura funcional, vale decir instalaciones físicas y la contratación de al menos un idóneo (licenciado en Turismo) registrado que será responsable de los aspectos técnicos de la Agencia.
B) Haber tramitado ante la Secretaria de Turismo de la Nación el correspondiente Permiso Precario y la Licencia Provisoria.
C) Que él o los titulares de la empresa carezcan de antecedentes penales o comerciales que les impidan ejercer el comercio
D) Constituir un Fondo de Garantía que generalmente se integra por un seguro de caución según la ubicación y tipo de agencia que se trate
E) Y finalmente, que el titular este registrado como Comerciante si se trata de un emprendimiento unipersonal, o que esté descripta la actividad en el objeto social, si se trata de una sociedad.
La Agencia de Viajes que además pretende organizar viajes de egresados debe obtener previamente un “Certificado Nacional de Autorización para Agencias de Turismo Estudiantil”[8], lo cual implica que además deberán constituir un seguro de responsabilidad civil, de vida, de accidentes personales y otro de cobertura médica total[9], para cada uno de todos los integrantes de cada contingente de estudiantes, que cubra los riesgos desde el inicio hasta la finalización del viaje. Por otro lado también deberán presentar anualmente una declaración jurada con la siguiente información:
a) Personal de la empresa -casa central y sucursales - que atenderá, en al ámbito de la misma, el área de turismo estudiantil, con datos personales y especificación del cargo que desempeña;
b) Nombre, fecha de nacimiento, número de documento y domicilio de las personas que estarán a cargo de la atención, coordinación y control del cumplimiento de los compromisos en los lugares de destino de los viajes. También deberá informarse el domicilio en que desarrollarán su actividad en cada lugar;
c) Programas ofrecidos. Breve síntesis de los servicios a prestar, indicando nombre y domicilio de los distintos prestadores de servicios: hoteles, transportistas y responsables de las excursiones, con aclaración de cantidad de plazas contratadas con cada uno de ellos. Se deben adjuntar ejemplares de la folleteria y material de difusión;
d) Listado del personal que cumplirá la función de coordinador de destino y coordinador de grupo que deberán ser mayores de 21, señalando nombre, número de documento, domicilio, estudios cursados y antigüedad que revista en la empresa;
e) Listado de promotores que se desempeñan en cada agencia, nombre, deberán ser mayores de 18, número de documento y domicilio, estudios cursados, antigüedad que revista en la empresa;
f) Personal autorizado a firmar contratos.
g) El titular de la agencia deberá acompañar fotocopia autenticada del modelo de contrato a utilizar para la venta de los servicios;
h) Pólizas de seguro por responsabilidad civil, accidentes personales y asistencia médica
i) Cantidad de servicios programados para el año en curso -vendidos o reservados-, indicando fecha de salida prevista de los contingentes, establecimiento educativo al que pertenecen, destino, hotel en el que serán alojados, transporte a utilizar y todos los servicios que se incluyen y su certificado de habilitación expedido por la CNRT. Se deberá especificar claramente la calidad, el tipo y la categoría de los diferentes servicios. Asimismo, salvo que se trate del año de iniciación de la actividad, se deberá acompañar una memoria en la que se consigne el detalle estadístico de la actividad realizada el año anterior.
Como mencionáramos la forma de comercialización se realiza por adelantado, fraccionadamente e instrumentada en un contrato escrito, generalmente estandarizado cuyos modelos pueden bajarse de Internet[10].
En los términos de la Ley Nacional de Turismo[11] y la Ley Nacional de Turismo Estudiantil[12], la Secretaria de Turismo de la Nación es la Autoridad de Aplicación. Encargada de fijar las políticas nacionales de la actividad en el marco del Plan Federal Estratégico de Turismo Sustentable. Es ante esta institución que los agentes de viajes requieren su licencia, es el organismo que lleva los legajos y ejercita las funciones de contralor, con capacidad para aplicar sanciones por infracción y/o inobservancia de las normas que regulan la actividad, al punto de poder cancelar inmediatamente las certificaciones otorgadas a los transgresores.
Las Autoridades de turismo locales muchas veces poseen mayor cantidad de facultades para ejercer el contralor del destino turístico y de hecho en algunas provincias poseen incluso el rango de Ministerio. Es por ello que en muchas jurisdicciones los inspectores son los propios de la autoridad local y pueden controlar no solo agencias sino también establecimientos hoteleros, gastronomitos, bailables y demás prestadores. En el caso especifico de la Municipalidad de San Carlos de Bariloche rigen tres normas:
· La Ordenanza 1396-CM-04 que organiza los términos y alcances de un “Certificado de Servicios de Turismo Estudiantil” que otorga a las empresas prestatarias.
· La Res. 39-I-06 que impone una declaración jurada de proveedores y clientes.
· La Res. 1026-I-06 que exige la constancia de inscripción en la AFIP.
Hasta aquí las luces donde pareciera que todo está previsto y controlado; sin embargo la situación del mercado a veces presenta sorpresas poco agradables: empresas que cierran por causas no muy claras y dejan cientos de turistas varados o por viajar.
En rigor y comparativamente hablando las caídas de agencias por causas fraudulentas o mala administración no son tantas. Sobre un total de tres mil ochocientas agencias registradas solo doscientas cincuenta y ocho[13] están habilitadas para comercializar “turismo estudiantil”[14] y de estas solo un promedio de dos anuales en los últimos cinco años registran bajas intempestivas por las causales mencionadas; no obstante ello, la sensación de impunidad y la angustia que provocan tales situaciones en la sociedad, sumado el efecto multiplicador de los medios de comunicación generan una especie de indignación pública sumamente atendible.
Describiremos entonces cuatro casos (probablemente los más resonantes) donde la administración pública podría decirse que fue aprendiendo a resolver las distintas crisis suscitadas por agencias que de la noche a la mañana dejaron de operar. Así, las medidas preventivas hacia la empresa, el tratamiento diferenciado para los pasajeros en curso y los pasajeros próximos a partir, la coordinación con los prestadores directos y autoridades locales, las negociaciones con otras agencias, etc. se vienen optimizando pero no porque la regulación las prevea como herramientas o mecanismo de contención adecuados para este tipo de situaciones sino porque la coyuntura y la continuidad del turismo como política de estado así lo han permitido. Lo preocupante entonces es que estos procedimientos no han tenido aún un correlato normativo y por lo tanto “la solución” ha sido más operativa que institucional.
El caso Río de la Plata S.A
La empresa Río de la Plata poseía dos sociedades: Compañía de Transporte Río de la Plata S.A. y Turismo Río de la Plata S.A. ambas habían contado con licencia de agencia de viajes; no obstante del 97 en adelante se le dictó la baja a la primera y solo operaba esta última. Turismo Río de la Plata S.A. no solo contaba con el prestigio de varios años en el mercado sino que además poseía una infraestructura que le permitía cubrir los servicios de transporte y hoteles con unidades y alojamiento propios.
En agosto del 2002 un incidente preanunciaba lo que sería la caída de uno de los operadores más importantes del turismo estudiantil. Un grupo de padres, alumnos y docentes ocuparon un local de Buenos Aires de la empresa Río de la Plata en respuesta al anuncio de que por la rotura de un micro no podrían viajar al día siguiente. Veinticuatro horas más tarde el problema se resolvía pero las dudas ya estaban instaladas.
En noviembre del 2002 y justamente en dos de los hoteles de Río (El Ausonia Inn y el Ausonia III) se inició un paro gremial de empleados que dio inicio a una escalada de incumplimientos para los estudiantes que ya estaban en destino. Las denuncias ante la Municipalidad de la ciudad de San Carlos de Bariloche y la Secretaria de Turismo de la Presidencia de la Nación no se hicieron esperar (atento a que el funcionamiento de los hoteles es competencia local y el de las agencias de viajes federal) Los huelguistas llegaron a amenazar con bloquear las rutas de acceso a los micros de Río.
La decisión de la empresa de un intempestivo cambio de Directorio y el cierre de varias de las sucursales motivó la apertura del sumario administrativo en diciembre de ese mismo año; para enero del 2003 ya se preveía la imposibilidad de la empresa para poder hacer frente a los servicios, por ello la Secretaria de Turismo dictó una medida cautelar[15]: la suspensión para operar sin perjuicio de intimar a la agencia a cumplir con los compromisos asumidos aunque restringiéndole la capacidad para operar a futuro. Para entonces la sospecha de estafa estaba instalada y también intervino la justicia penal[16].
La trascendencia de los medios y el volumen económico que manejaba la empresa cuestionada hizo que los hechos se proyectaron al escenario político nacional ingresando no solo en la agenda de varios legisladores sino también en la del Presidente de la Nación (Dr. Eduardo Dhualde); ya que el mismo fue requerido por el Consejo Municipal de Bariloche para que gestionara[17] en la resolución del conflicto con los trabajadores de Río de la Plata que tenían en jaque a toda la ciudad.
Los pasajeros que aún no habían viajado fueron asistidos por otras agencias que en algunos casos reconocieron parte de las cuotas pagadas y en otros tuvieron que negociar o bien por días de estadía o por cantidad de servicios o ambas cosas.
En noviembre del 2003 se iniciaron los remates de los hoteles ordenados por la Cámara del Trabajo de Río Negro[18] pero no fue sino hasta el 19 de septiembre del 2005 que se dictó la quiebra[19].
El caso LAPA Estudiantil S.A. – Generación Aérea
LAPA era una misma empresa pero constituida por dos sociedades distintas, LAPA S.A. a secas y LAPA ESTUDIANTIL S.A..
A principios del 2003 los rumores acerca del estado financiero de la línea aérea resultaban bastante alarmantes; los reclamos laborales entraban en una escalada difícil de cortar. Según afirmaban algunos de sus directivos las razones debían rastrearse fundamentalmente en el precio del combustible aéreo o mejor dicho en los impuestos que lo gravaban, impuestos que dejaban a ésta y otras aerolíneas muy lejos de la línea de rentabilidad (ya de por sí ardua de alcanzar para cualquier emprendimiento aeronáutico)
Frente a esta situación la respuesta de los organismos estatales fue disímil, la Secretaria de Transportes, que era tal vez el organismo idóneo para proponer alguna alternativa hizo entonces mutis por el foro; mientras que la Secretaria de Turismo en cambio, opto por dilatar la renovación del permiso para operar en turismo estudiantil, (una práctica preventiva para estos casos).
En mayo los diarios anunciaban dramáticamente “CERRO LA EMPRESA Y LOS DIRECTIVOS DESAPARECIERON SIN DAR EXPLICACIONES-LAPA podría dejar sin viaje de egresados a 1.200 chicos”[20] ni una ni otra cosa fueron exactamente así, ni todos los directivos desaparecieron ni los egresados se quedaron sin viajar, de hecho en octubre de ese año (abonando una diferencia de $ 85 y con gestiones de la Secretaria de Turismo mediante) viajo el último contingente[21]; sin embargo antes de arribar a este resultado las idas y vueltas iban a oscilar entre lo trágico y grotesco.
Movilizaciones de padres reclamando frente a la sede de la Secretaria de Turismo, la Comisión de Usuarios y Consumidores de la legislatura porteña gestionando y demandando una solución al Poder Ejecutivo Nacional, ofertas de Aeroandina (principal accionista de la empresa) para reinvertir y renovar los vuelos, si y solo sí, el gobierno congelaba los precios del combustible a 85 centavos de dólar el litro autorizándolos a subir la banda tarifaria un 20 %[22], la suspensión preventiva de su licencia[23] por la cadena de irregularidades en que incurrió la empresa, periodistas que confundían irremediablemente concurso de acreedores con quiebra[24], la incertidumbre de quienes pagaron parte y temían que el sindico terminase reclamándoles el saldo, y la apertura de una eterna causa penal.
Todo esto conformó un enorme dispendio de esfuerzos y voluntades y tinta del que solo se pudo salir en base a un firme reclamo cívico y la buena voluntad de algunos funcionarios.
El caso 5 Cinco Zonas
Al igual que las anteriores Cinco Zonas SRL era una empresa de turismo que se especializaba en la organización de viajes de fin de curso del nivel polimodal.
Operaba normalmente, y no poseía una cantidad excesiva de denuncias que hubieran inducido a pensar lo que más tarde sucedería. Más aún, lo paradójico del caso es que los titulares de la misma empresa habrían iniciado seis denuncias contra diferentes agencias buscando hacer cumplir la normativa turística vigente.
Poseía 7 sucursales distribuidas en todo el país, lo que presupone una estructura más o menos sólida como para movilizar, y de hecho así lo era, una gran cantidad de estudiantes al año. Y según lo manifestado por sus prestadores, tampoco debía grandes sumas de dinero.
En fin, cuando menos se pensaba, sucedió lo inesperado, en un fin de semana la casa central ubicada en la Ciudad Autónoma de Bs. As. y sus 7 sucursales distribuidas en las ciudades de: Gran Bs. As., Córdoba, Mendoza y Salta habían quedado completamente vacías sin previo aviso.
El día lunes 19 de diciembre de 2005 todos los diarios hacían referencia a la desaparición de los titulares de la empresa Cinco Zonas, sin dejar rastro alguno y habiendo vaciando por completo sus oficinas. Para sorpresa de estudiantes, padres, prestadores, autoridades y los mismos empleados que temían por represalias, los titulares de la empresa desaparecieron dejando cerca de 850 chicos varados en la Ciudad de San Carlos de Bariloche y sin la menor posibilidad de retorno. Esto sumado a los pasajeros próximos a viajar; y otros (1200 aprox.) que ya habían empezado a pagar las cuotas del viaje que realizarían durante el año 2006.
El mismo día de la noticia la Secretaria de Turismo de la Nación corroboró mediante un acta de inspección la mencionada situación y declaró la caducidad de la licencia de la empresa por falta de estructura funcional (Resolución N 156/03), tratando de encauzar la situación.
Lo que sucedió luego fueron sostenidas y públicas protestas de padres y estudiantes, especialmente en la provincia de Córdoba ya que de allí eran la mayor parte de los estudiantes perjudicados.
Menos de una semana después, los egresados que se encontraban en la ciudad Bariloche y quienes estaban próximos a viajar pudieron ver sus sueños cumplidos. Mediante la intervención de algunas empresas de turismo, la combinación de la Secretaria de Turismo de la Presidencia de la Nación y la cooperación de la Agencia de Turismo de Córdoba (Ente provincial encargado del sector turístico) se pudo dar cumplimiento a los contratos de 5 Cinco Zonas previa negociación con los prestadores[25].
Ahora bien, aún faltaba resolver un problema; el de todos aquellos que habían empezado a pagar en el año 2005 con el objeto de viajar a partir de mediados del 2006. Una vez más, algunos decidieron cerrar negociaciones resignando precio y/o servicios y otros prolongaron las conversaciones tratando de mejorar su situación.
El ciclo se repite. Por un lado, el reclamo administrativo ante el Organismo de contralor realizado por varias contingentes damnificados, como así también por los mismos empleados de la empresa.
Por otro, la cuestión judicial que tiene que ver con las denuncias penales realizadas en varios puntos del país contra los titulares de la empresa por el presunto delito de estafa, las cuales se encuentran en trámite.
Y finalmente, la solución al problema en sí, es decir, las diferentes alternativas que tienen y tendrán los damnificados, de acuerdo al momento, el tiempo y la voluntad de quienes con ellos negocien.
El caso Zaiga Travel
Tours & Travel SRL, se había constituido como una sociedad familiar que operaba bajo la denominación comercial de Zaiga Travel. Se dedicaron al turismo estudiantil durante varios años, sin aparentes problemas comerciales, de hecho en el 2005 se le habían realizado inspecciones encontrando en todos los casos que la agencia se hallaba en orden y conforme a la normativa vigente. Un día antes del anuncio oficial la empresa comenzó a informar a sus contratantes que no realizarán más pagos por la imposibilidad de poder cumplir con los compromisos pendientes debido a problemas financieros que los aquejaban. La angustia se extendió sobre los 6000 afectados que fueron tomando conocimiento de ello.
La gran mayoría acudió a buscar una respuesta por parte de la autoridad de aplicación: La Secretaria de Turismo de la Nación y otros acudieron a la propia Casa de Gobierno.
Producto de las reuniones entabladas entre la Secretaria de Turismo de la Nación y numerosas empresas del sector, se comunicó al público que la empresa Flechabus Viajes y Turismo juntamente con la colaboración de sus proveedores de servicios ofrecería nuevos programas de viajes diseñados especialmente para atender a la ya conocida situación. De los 256 contingentes afectados, la mayoría aceptaron los nuevos ofrecimientos.
En cuanto a las actuaciones administrativas, las mismas se iniciaron el 15 de marzo de 2006, y se ordenó por Disposición 453/06 de la Secretaria de Turismo de la Nación, la suspensión para operar de la agencia y la apertura de sumario administrativo, por presunta infracción al artículo 8ª de la Ley de Agentes de Viajes (18.829) la cual terminaría con la cancelación de la licencia. Del mismo día es la denuncia penal presentada ante la Cámara Criminal y Correccional, resultando sorteado el Juzgado 19º, causa 13.888, con intervención de la Fiscalía N 30.
Síntesis
De las experiencias relatadas pueden sacarse algunos criterios:
A) Desde el punto de vista jurídico: Las causas laborales prosperarán en la medida que, como ocurrió en el caso de Río existan bienes. Si en cambio ocurre un vaciamiento como en el caso Cinco Zonas prosperará, pero no habrá de donde cobrarse. Las causas comerciales seguramente culminarán con la quiebra así como la causa administrativa culminará con multa y clausura. Las causas penales por el contrario, se dilatarán en el tiempo ya que generalmente se torna muy difícil probar la adecuación al tipo penal.
B) Desde el punto de vista de los damnificados: Cualquiera sea su situación se ven sometidos a la angustia e incertidumbre propias de quien padece una maniobra dolosa. De hecho aquellos que no hubiesen viajado terminan contratando con otra empresa resignando o bien parte de lo abonado, comodidades, días, excursiones o una combinación de lo descrito.
C) Desde el punto de vista político y de mercado: La dilación entre el hecho dañoso y las distintas soluciones para cada uno de los actores resiente la totalidad del sistema. En definitiva, las acusaciones cruzadas entre organismos, empresas y usuarios son el escenario ideal para que nada cambie.
En búsqueda de la solución
“Nunca es mala la Verdad…lo que no tiene es remedio”, dice la canción. Planteado en otros términos ¿Se puede prever todo? Si, se puede; lo que no se puede es evitarlo. Es decir, puedo tener la mejor legislación vial, puedo tener una buena señalización, un buen semáforo y un policía en cada esquina, y eso no evitará que alguien circule a exceso de velocidad contraviniendo todas esas precauciones. ¿Es evitable que alguien vacíe una empresa? ¿Qué alguien se fugue para no asumir sus
obligaciones? ¿Qué alguien mal administre una empresa llevándola a la quiebra? definitivamente no, pero pueden preverse sus consecuencias, sin perder de vista que obviamente nos hallamos frente a una contratación entre privados y que más allá de las reveses compartidos no deja tratarse de un servicio suntuario. Esto no impide entender que tal como lo señala el Dr Tale[26]el viaje de estudios no debe considerarse como un viaje más sino como un episodio irrepetible y como tal, al verse frustrado merezca la tutela de los tribunales[27]
Ahora bien, pareciera que frente al incumplimiento de una agencia de turismo estudiantil, (sea cual fuere su causa) lo lógico sería acudir al denominado Fondo de Garantía; de hecho la redacción del Art. 13 de la ley 18.829 así lo prevé:
“Las infracciones al Artículo 6º de la presente ley serán sancionadas con suspensión para operar hasta la normalización del fondo de garantía. La sanción se transformará en cancelación de licencia y clausura del local si el fondo no se regulariza en el término de seis (6) meses. En tal caso, se aplicará el saldo del fondo de garantía para indemnizar a los contratos incumplidos.” (el subrayado es nuestro)
Pero para esto existen dos inconvenientes difíciles de sortear sin una reforma legislativa; el primero es el monto y su determinación, el segundo su forma de constitución. Los criterios para determinar el monto de garantía se establecen por tipo de agencia y ubicación geográfica, no por volumen de operación esto determina cifras menores, difíciles de actualizar y que a la hora de resarcir un incumplimiento grave no alcanzarían siquiera para cubrir las costas del proceso. En cuanto a la forma ya hemos comentado que normalmente el fondo se integra por medio de un seguro de caución lo cual determina, como bien ha señalado el Dr. Benítez[28] que ante la imposibilidad factica de determinar quienes habrán de viajar, la Secretaria de Turismo se constituye en beneficiario del mismo y por lo tanto da lugar a la interpretación de que solo puede usarse para satisfacer las multas, contrariando quizás el espíritu de la norma.
Más allá de los reclamos generales que se orientaban al reducir los plazos de la preventa, el debate parlamentario por la búsqueda de una solución definitiva no se hizo esperar. Diputados tomo la posta y varios proyectos captaron la atención de las respectivas Comisiones de Turismo:
a) El proyecto impulsado por el sector privado[29] y el Diputado Heredia (PJ – FPV Córdoba) propuso modificar la ley 25.599 permitiendo que fuera la AAAVyT[30] la que categorizara a las agencias de viajes estudiantiles y que administrara un Fondo de Garantía ad hoc.
b) La UCR reflotó un proyecto del año anterior que ya había presentado la diputada Beatriz Leyba de Martí (Córdoba)[31] y presentó otro por medio de Silvana Giudici[32] (Capital) donde se crea un “Fondo de Contingencia para Viajes Estudiantiles” integrado por un 3 % que las Agencias depositarían sobre el valor de los servicios y programas facturados.
c) El proyecto de Tinnirello Carlos A. y otros por la Red de Encuentro Social de la Capital Federal[33] propuso un sistema de cajas de ahorro inembargables que se abrirían en el Banco Nación en forma conjunta para cada contingente.
d) De Bernardi Eduardo, diputado por Chubut (PJ – FPV)[34] propuso que los contratos de turismo estudiantil fueran aprobados por la Subsecretaria de Defensa del Consumidor a la cual también deberían someterse las cuestiones de consumo que se produjeran por incumplimientos.
e) El ARI en cambio, por intermedio de Ariel Gorbacz propuso la constitución de un Fideicomiso[35]constituido en una entidad bancaria a elección de los estudiantes.
Pero lo cierto es que cualquiera fuera la solución propuesta no podría viabilizarse si previamente no se otorgaban a la autoridad de aplicación las facultades necesarias (tanto para exigir garantías como para llevar la fiscalización más allá del año en curso).
El oficialismo percibió esta necesidad con claridad y obró en consecuencia. La discusión legislativa en la Cámara baja no resultó demasiado ardua. Sobre 153 diputados presentes 136 votaron a favor del dictamen de la mayoría, solo 13 por la negativa y apenas hubo 3 abstenciones. En Senadores el trámite fue igualmente expeditivo.
La nueva Ley
El proyecto de modificación de la ley 25.599 de Turismo Estudiantil que impulsara el Partido Justicialista[36] y que ha sido sancionado el 20 de diciembre del 2006 por Ley Nro. 26.208 consta de apenas 9 artículos que conforman el presupuesto básico e imprescindible para poder acceder a una solución definitiva.
El artículo primero reemplaza el inciso g) del Art. 5º de la Ley 25.599 exigiendo que en la declaración jurada que deben presentar quienes pretendan obtener el correspondiente certificado manifiesten la cantidad de servicios programados, vendidos o reservados no restringido tal información al año en curso como lo hacía anteriormente. Además requiere que se especifique dos datos que no fueron contemplados en el texto original: el precio total y por contingente.
El artículo segundo que reemplaza el artículo 6º de la Ley 25.599 impone un plazo de 15 días hábiles a aquellas agencias que deban notificar modificaciones en sus declaraciones juradas sujetando tal condición a la sanción genérica del art. 10º de la ley 18829.
El artículo tercero sustituye el inciso d) del artículo 7º de la Ley 25.599 ordenando una cuestión que generaba no pocas confusiones. Decía el texto original que los contratos de venta de servicios de turismo estudiantil debían contener entre otros requisitos los siguientes: “Certificación fehaciente de la contratación de un seguro, para cada uno de los contratantes, de responsabilidad civil, de vida, de accidentes y de cobertura médica total, con el detalle de los datos de las empresas aseguradoras contratadas.” La imposibilidad de imponer seguro de vida a menores y la inexistencia de un producto de cobertura médica total tornaban estas obligaciones de cumplimiento imposible. Por lo que el actual texto aclara: “certificación fehaciente de la contratación para cada uno de los turistas que compongan el contingente estudiantil de seguros de accidentes personales que cubra el riesgo de muerte e incapacidad total o parcial, permanente o transitoria, de asistencia medica y farmacéutica” Explicando que la reglamentación podrá requerir otros instrumentos de protección que en todos los casos deberán cubrir los riesgos físicos desde el inicio hasta la finalización del viaje.
El artículo cuarto es el que viene a resolver el nudo gordiano de la cuestión incorporando el inciso e) al artículo 7º vale decir obligando a la agencia a agregar en el contrato la acreditación de haber constituido garantías suficientes que deberán guardar correspondencia con los montos finales de los servicios comprometidos. Haciendo una enumeración enunciativa del tipo de garantías que podría pedir la autoridad de aplicación, a saber: a) fondos fiduciarios, b) patrimoniales, c) bancarias, d) financieras, e) depósitos, f) seguros de caución.
Asimismo el artículo quinto trae otra novedad, la sustitución del artículo 10º, que si bien confirma la autoridad de la Secretaria de Turismo de la Presidencia de la Nación, da marcha atrás con lo establecido en el Decreto 1013/02 que en su momento observara el inciso b) del Artículo 10º y los Artículos 11º y 12º del texto original (en particular los dos primeros que conferían competencias a Defensa del Consumidor para resolver cuestiones de consumo en los términos de la Ley 24.240 y normas complementarias). Decreto fundado en el principio por el cual las normas especiales prevalecen sobre las generales.
Finalmente el artículo sexto sustituye el artículo 16º y transforma la obligación de cancelar el “Certificado Nacional de Autorización para Agencias de Turismo Estudiantil” a aquellas agencias que trasgreden las prescripciones de la Ley en una facultad que se otorga atendiendo a lo delicado que puede ser el proceso de cierre de una agencia y a la necesidad de que, aún en proceso de cierre, pueda dar cumplimiento a los compromisos asumidos. Aplica el máximo de sanción previsto en el artículo 10º de la Ley 18.829 y faculta agravar hasta el quíntuplo los casos de reincidencia conforme lo previsto en el artículo15º de la citada norma
El resto del articulado es de forma.
A modo de conclusión: Resolución 237/07
Quedaba entonces por delante el desafío de hallar una solución que asegurara los viajes de los estudiantes, sin imponer medidas que a su vez generaran un efecto contrario de que se pretendía prevenir. Una solución que evitara que los menores corrieran con el riesgo de la operación y que éste retornara al ámbito empresario.
Esta solución fue la planteada por la Resolución 237/07 dictada por la Secretaria de Turismo de la Nación que reglamentó finalmente el Turismo Estudiantil. Lo cual implicó reestructurar A) Los requisitos que se exigían a aquellas agencias que deseaban operar con Turismo Estudiantil. B) Los términos del Contrato. Además de C) Constituir un Fideicomiso privado administrado por Nación Fideicomiso[37] D) Modificar el régimen de Seguros E) Establecer un nuevo régimen para los Coordinadores y F) Fijar las obligaciones en viaje
A) Las principales modificaciones que se introdujeron en las condiciones generales para el otorgamiento de certificado a las agencias que quisieran operar con turismo estudiantil fueron:
• Quitar el vencimiento pudiendo solicitarlo cuando se deseara.
• Requerir que todos los años se presenten las declaraciones juradas para actualizar la información en el legajo de turismo estudiantil.
• Presentar un certificado de contratación de cada servicio contratado de cada uno de los prestadores y en el caso de los comercializadores el compromiso será emitido por el organizador.
• Cada dos meses se deberá presentar un certificado de vigencia de las contrataciones.
• Los comercializadores deberán presentar copia de la adhesión al fideicomiso.
• Los Comercializadores deberán presentar copia del mandato del organizador para que actúen en su representación en los contratos que suscriban.
• Se deberá adjuntar el modelo de cuponera que se utilizará
• Se deberá declarar si se celebrarán contratos con una antelación mayor a 60 días corridos al inicio del viaje y si se realizarán viajes de estudio.
• Quiénes declararen la celebración de contratos con una antelación mayor a 60 días corridos antes del viaje deberán presentar:
• Certificado de pre-compra con calificación o póliza de seguro de caución y/o
• Una carta de intención consignando su disposición a efectuar un aval bancario y/o
• Una carta de intención expedida por una Sociedad de Garantía Reciproca que cuente con la autorización del BANCO CENTRAL DE LA NACION ARGENTINA, consignando su disposición a efectuar esta clase de aval
B) Los términos del Contrato implican que:
Los Servicios incluidos son: transporte, hospedaje, gastronomía, excursiones diurnas- a excepción de las de turismo activo y/o de aventura- y seguros.
Dentro de los 30 días de firmado el contrato los usuarios deberán enviar al agente de viajes, las adhesiones al contrato, del contingente.
El agente cargará los datos del contrato en el sistema aplicativo con una clave de alta que se le dará con el certificado.
Los usuarios tendrán acceso al sistema para poder chequear su contrato.
La adhesión quedará perfeccionada con el PAGO DE LA CUOTA CERO.
La CUOTA CERO será del 6% de cada contrato, cuyo comprobante emitirá el agente y cada pasajero podrá abonarla en sucursales del Banco de la Nación Argentina y Rapipago.[38]
La Cuota Extraordinaria para los viajes del 2006 solo aportarán el 1,5% del contrato ya firmado, pendiente de ejecución.
C) El Fideicomiso por su parte:
Garantizará las obligaciones frente a incumplimientos contractuales,
Los organizadores deberán suscribir el contrato de fideicomiso privado de administración.
El porcentaje sobre el monto total de cada contrato individual será del 6% del mismo.
El aporte deberá ser depositado en moneda de curso legal en la cuenta a nombre del FONDO DE TURISMO ESTUDIANTIL que determine el fiduciario.[39]
D) El régimen de seguros se ajustó a los siguientes parámetros:
RESPONSABILIDAD CIVIL
Monto: PESOS CIEN MIL ($100.000) como mínimo.
Alcance: toda la República Argentina (Incluir destinos en el exterior en el caso de operar con los mismos).
Riesgos Mínimos: Responsabilidad Civil. Incendio, rayo, explosión, descarga eléctrica, escape de gas. Suministro de alimentos. Responsabilidad Civil en transporte de Vehículos de terceros.
ACCIDENTES PERSONALES + COBERTURA ADICIONAL
Monto: PESOS CINCUENTA MIL ($50.000) como mínimo.
Cobertura Adicional: póliza de Asistencia Médica y Farmacéutica de PESOS CINCO MIL ($5000).
Alcance: cubrir la vida y la incapacidad total o parcial, permanente o transitoria de cada turista usuario.
ASISTENCIA AL VIAJERO
Monto: PESOS CINCO MIL ($5000).
Alcance: Ante casos de emergencias, acreditando el registro y autorización ante la Superintendencia de Servicios de Salud.
E) Los Coordinadores de grupo deberán reunir las siguientes condiciones:
Mayores de 21 años con estudios de nivel medio o secundario completo.
Certificado de antecedentes criminales y reincidencias expedido por el MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS DE LA NACION
Certificado de buena conducta expedido por la policía del domicilio del coordinador
F) Finalmente las obligaciones en viaje serán:
Tener un coordinador cada 35 usuarios o fracción.
Listado completo del contingente emitido por el SISTEMA APLICATIVO DE TURISMO ESTUDIANTIL
Copia del contrato suscripto con cada contingente
Certificado de cobertura de accidentes personales, asistencia médica y farmacéutica y constancia de asistencia al viajero
Ficha médica completada por el médico de cabecera de cada turista
Como puede apreciarse el FONDO DE TURISMO ESTUDIANTIL tiene por misión reintegrar a los representantes de los usuarios la diferencia entre los pagos efectuados a los agentes de viajes y la prestación brindada por otro fiduciante al que el prestador le hubiere reconocido los pagos realizados por el agente de viajes siniestrado. Pero para que esto sea posible era necesario fijar claramente las causales que son:
1. La cancelación del viaje por causas ajenas a los usuarios, sin que ocurran causales de fuerza mayor o caso fortuito.
2. La manifestación por parte del agente de viajes de imposibilidad de incumplimiento de obligaciones por él asumidas.
3. El incumplimiento de pago por parte del agente de viajes de las obligaciones asumidas con los prestadores de servicio o bien la cancelación de reservas confirmadas de los servicios contratados.
4. Hechos u omisiones que provocaren incertidumbre de la realización del viaje o presunción de incumplimiento.
5. Si ocurriera alguno de los puntos anteriores y la SECTUR por razones de gravedad y urgencia así lo resuelva en virtud de las facultades conferidas por el artículo 37 de la Ley Nº 25.997 y demás normas vigentes.
EVOLUCION NORMATIVA DEL TURISMO ESTUDIANTIL
Norma
Fecha
Tema
Res. 135
24/04/1987
Turismo Estudiantil comunicación a la Autoridad de Aplicación
Res. 159
Derogada por Res. 187 y ratificada por Res. 118
12/04/89
Ampliación de Requisitos
Ley 25.599
23/05/2002
Ley Nacional Turismo estudiantil
Decreto 1013
13/06/2002
Observaciones a la ley nacional de Turismo Estudiantil
Res. 175
Derogada por Res. 187 y ratificada por Res. 118
29/01/2003
Implementación del Certificado e instructivo
Disp. 35
Dirección de Modernización y Competitividad – Derogada por Res. 187 y ratificada por Res. 118
24/02/2003
Implementación del modelo de Certificado
Res. 187 Derogada por la 118
09/03/04
Nuevos requisitos para la obtención del Certificado
Res. 118
08/02/2005
Régimen para la obtención del Certificado
Res. 987
24/08/2005
Modificación Res. 118 Actualizó los aranceles para la presentación de solicitudes.
Res. 274
22/03/2006
Modificación Res. 118 Establece que los certificados solicitados se otorgarán a partir del 2 de marzo de cada año o día hábil siguiente.
Res. 451
12/05/2006
Modificación Res. 118. Exigió la presentación de Declaraciones Juradas para los servicios comprometidos al año siguiente y suspendió la recepción de solicitudes por 180 días.
Ley 26.208
20/12/2006
Modificación de la Ley 25.599
Res. 237
15/03/2007
Aprueba la nueva reglamentación de Turismo Estudiantil
[1] Leonard J. Lickorish y Carson L. Jenkins, Una introducción al Turismo, Editorial Síntesis, – España, 1997.
[2] Turismo Estudiantil por el Ing Rafael Ramírez Castellano. http://www.venezuelatuya.com/articulos/turismo0109.htm
Ecoturismo Estudiantil por Antonio W. Salas http://www.imacmexico.org/ev_es.php?
[3] http://studenttravel.about.com/
Promotora de Integración y de Turismo Educativo Juvenil: http://www.intej.org/
[4] Ing Rafael Ramírez Castellano Op cit.
[5] “Nuevos Horizontes en el turismo independiente, juvenil y estudiantil”, Greg Richards y Julie Wilson, junio 2004. Informe para la Internacional Student Travel Confederation (ISTC) y la Association of Tourism & Leisure Education (ATLAS).
[6] El Decreto 1013/02 observó los artículos 10,11 y 12 por contrariar la Ley 24.240, el código Civil y la propia Constitución Nacional.
.
[7] Schlüter Regina G., El turismo en Argentina Del Balneario al campo, CIET, Buenos Aires, 2001.
[8] Si bien las Resoluciones hablan de categorías en términos de organizadoras o comercializadoras esto no es estrictamente así ya que las categorías deben interpretarse en armonía con el Decreto 2182/72 que reglamenta la ley 18.829, la cual solo considera tres tipos de agencias: la Empresa de Viajes y Turismo (EVT), la Agencia de Turismo (AT) y la Agencia de Pasajes (AP).
[9] La normativa no considera ciertas limitaciones propias de la legislación de seguros respecto de los menores y de las condiciones de la operatoria comercial.
[10] www.turismo.gov.ar
[11] Ley 25.997
[12] Ley 25.599
[13] Cifras a enero del 2006 provistas por la Secretaria de Turismo de la Nación.
[14] Según el Boletín Nº 196 de la Cámara Argentina de Turismo (CAT) del 12/10/2005 citando a su vez un informe de la Secretaría de Turismo de Río Negro que afirmaba “las otrora líderes del mercado, como Río de la Plata y El Rápido Argentino no sobrevivieron a la crisis económica y hoy las empresas que mas estudiantes traen (a Bariloche) son Travel Rock y Flecha Bus, que trasladarán y prestarán servicios al 40% de los jóvenes”.
[15] Disposición 79/03.
[16] Juzgado Nacional en lo Criminal de Instrucción Nº 31 Secretaria Nº 119.
[17] Resolución Nº 004-PCM-2003.
[18] Aguilar Nair Marco y otros c/Transportes Automotores Río S.A. y otra s/sumario.
[19] Juzgado Nacional en lo Comercial Nº 25 Secretaria 50.
[20] Clarín Diario, 24/5/2003, Constanza Durán.
[21] Clarín Diario 2/10/2003 Otra empresa se hizo cargo de 800 chicos
Viajan los egresados que no llevó LAPA
[22] Mensajero Periódico Turístico Feliz domingo para todos 9 de junio del 2003
[23] Disposición 487/03 de la Secretaria de Turismo de la Nación
[24] No fue sino hasta el 8 de marzo del 2004 que el Juzgado Nacional en lo Comercial Nº 14 Secretaria 28 dicto la quiebra de la empresa
[25] Clarín Diario, Jueves 22 de diciembre del 205, Marta Platía.
[26] Tale Camilo, Contrato de Viaje Tomo II. Editorial Hammurabi – Buenos Aires 2005
[27] Cam. Civ y Com. La Plata, Sala II, 11/3/93, “Lucero, Carlos y otro c. Quilmas Tur S.A.”, JA, 1994-I-232.
[28] Kemelmajer de Carlucci, Aida y Benítez, Diego. Turismo, Derecho y Economía Regional. Rubinzal – Culzoni Editores, Buenos Aires 2003.
[29] Nº expediente 3007-D-2006 / Tramite Parlamentario 64
[30] Asociación Argentina de Agencias de Viajes y Turismo
[31] Nº expediente 6874-D-2005 / Tramite Parlamentario 186
[32] Nº expediente 1339-D-2006 / Tramite Parlamentario 22
[33] Nº expediente 2874-D-2006 / Tramite Parlamentario 61
[34] Nº expediente 1484-D-2006 / Tramite Parlamentario 25
[35] Nº expediente 0862-D-2006 / Tramite Parlamentario 16
[36] Nº expediente 53/06
[37] www.nacionfides.com.ar
[38] www.cuotacero.com.ar
[39] www.turismoestudiantil.gov.ar
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